Совершенствование организационной структуры городских администраций. Пути совершенствования организационной структуры исполнительного органа местного самоуправления администрации Дёмского района

Для эффективного функционирования системы местного самоуправления необходимо наличие соответствующей структуры органов местного самоуправления.

С учетом многообразия форм местного самоуправления могут быть сформированы разнообразные органы и структуры местного самоуправления. Они могут быть классифицированы, в частности, по целям и задачам на представительные и исполнительные.

К первой группе органов относятся: дума, земское собрание, муниципальное собрание и т.д.

Ко второй группе относится администрация муниципального образования.

Органы и структуры муниципального управления классифицируются также по характеру деятельности и компетенции на следующие виды.

• 1. Органы общей компетенции (глава муниципального образования, местная администрация в целом, муниципальное собрание).
• 2. Органы специальной (отраслевой) компетенции (отраслевые отделы, службы и управления местной администрации). Например, управление сельского хозяйства, отдел образования и т.д.
• 3. Органы функциональной компетенции (комитеты и службы, выполняющие определенные функции). Например, комитет по экологии, комитет по управлению муниципальным имуществом и т.д.

К основным факторам, от которых зависит состав и структура органов муниципального управления, можно отнести:

• Ш Цели и задачи, стоящие перед органами муниципального образования, выполняемые ими функции.
• Ш Существующая законодательная база по вопросам местного самоуправления.
• Ш Финансово-экономическая база местного самоуправления.
• Ш Инфраструктура муниципального образования (территория, население, социальная сфера и т.д.).
• Ш Приоритеты социально-экономического развития территории (промышленность, сельское хозяйство, наука и т.д.).

Рассмотрим особенности образования местной Администрация поселка Зеленоградский.

Решением Исполнительного комитета Московского областного Совета депутатов трудящихся № 414 от 24 апреля 1962 года «О переносе центра и переименовании Калининградского района» административный центр района был перенесен в г.Пушкино, а сам район был переименован в Пушкинский. После этого дачный поселок Зеленоградский стал входить в состав Пушкинского района Московской области.

7 октября 1977 года была принята Новая Конституция СССР, согласно которой наименование органов государственной власти претерпели изменения. После этого Зеленоградский поселковый Совет депутатов трудящихся был переименован и Зеленоградский поселковый Совет народных депутатов.

В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении» от 6 июля 1991 года Указом Президента РСФСР № 75 от22 августа 1991 года «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» произошло разделение органов законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Исполнительные комитеты как исполнительные органы Советов были упразднены, а вместо них было предусмотрено образование администраций, новых местных органов исполнительной власти, независимых от органов законодательной власти - Советов. Администрация поселка Зеленоградский была образована в соответствии с постановлением Главы Администрации Пушкинского района № 10 от 4 января 1992 года.

На основании Указа Президента Российской Федерации № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 года Постановлением Главы Администрации Московской области №167 от 11 октября 1993 года все поселковые и сельские советы на территории Московской области, в том числе и Зеленоградский поселковый Совет народных депутатов Пушкинского района, были распущены. После этого Администрация поселка Зеленоградский осталась единственным органом местного самоуправления на своей территории.

Согласно Устава все поселковые и сельские администрации района были преобразованы в территориальные администрации. Однако на практике это изменение в юридическом наименовании органон местной власти района не было реализовано: бланки документов, печати и т. д. оставались без изменения. И только в середине февраля 2003 года сельские и поселковые администрации района, в том числе и Администрация поселка Зеленоградский, в своей практической деятельности перешли на новые наименования.

С 01 января 2006 года началась реформа местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органами государственной власти Московской области установлены границы вновь образованных муниципальных образований, в том числе городского поселения Зеленоградский.

Структура администрации муниципального образования формируется чаще всего по линейно-функциональному принципу. И хотя в крупных муниципальных образованиях структуры администрации можно охарактеризовать как множественные структуры управления, по своей сути они представляют собой громоздкую совокупность ряда линейно-функциональных структур.

Деятельность администрации городского поселения обеспечивается деятельностью ее структурных подразделений (отделов, департаментов, управлений, комитетов и т.п.) в соответствии с их профилем.

Структурные подразделения администрации:

• Ш организуют работу подведомственных предприятий, организаций и учреждений по профилю своей деятельности;
• Ш осуществляют сбор информации, анализ состояния социально-экономической и экологической ситуации в пределах муниципального образования;
• Ш готовят справочно-информационные и аналитические материалы, необходимые для эффективной деятельности администрации;
• Ш по поручению главы администрации или по собственной инициативе готовят проекты постановлений;
• Ш осуществляют юридическую и иные виды экспертизы проектов постановлений главы администрации (мэра) по профилю своей деятельности, визируют указанные проекты;
• Ш обеспечивают главу администрации консультациями специалистов;
• Ш принимают меры по организационному и материально-техническому обеспечению мероприятий, проводимых главой администрации;
• Ш осуществляют иные мероприятия по поручению главы администрации.

Деятельность администрации (района, города) организуется в соответствии с ее компетенцией, закрепленной законодательными актами, Уставом муниципального образования, регламентом.

Руководителем аппарата является глава администрации (глава местного самоуправления) и руководит аппаратом на принципе единоначалия.

Глава городского поселения:

• Ш организует разработку и исполнение местного бюджета;
• Ш организует подготовку плана социально-экономического развития;
• Ш определяет структуру и штаты администрации и вносит их на утверждение представительному органу местного самоуправления;
• Ш от имени администрации заключает договора;
• Ш отчитывается один раз в год перед населением и представительными органами;
• Ш руководит гражданской обороной муниципального образования;
• Ш назначает и освобождает руководителей структурных подразделений администрации и муниципальных предприятий;
• Ш издает постановления, распоряжения.

На схеме отражу структуру администрации городского поселения Зеленоградский.

Рисунок 2.1-Организационная структура администрации городского поселения Зеленоградский

Совещательным органом при главе администрации является коллегия. В состав коллегии входят: глава администрации (председатель коллегии), его заместители, управляющий делами, руководители некоторых ведущих структурных подразделений, а также могут входить руководители предприятий, высококвалифицированные специалисты отдельных сфер муниципального управления.

Заседания коллегии обычно проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. На коллегии рассматриваются вопросы, имеющие комплексный характер:

• Ш проекты городского бюджета и его исполнения;
• Ш программы социально-экономического развития муниципального образования;
• Ш предложения к планам и программам, принимаемым органами власти и управления субъекта федерации и затрагивающим интересы муниципального образования;
• Ш проекты договоров на поставку и приобретение продукции за счет средств бюджета или иных средств, имеющихся в распоряжении администрации;
• Ш программы по охране окружающей среды, вопросы строительства и реконструкции природоохранительных объектов;
• Ш рассмотрение вопросов, связанных с деятельностью структурных подразделений администрации;
• Ш предложения о размещении, развитии и специализации предприятий и организаций различных форм собственности, деятельность которых имеет жизненно важное значение для муниципального образования в целом.

Другой важный элемент в организации деятельности администрации - еженедельные оперативные совещания у главы администрации, на которых подводятся итоги работы за прошедшую неделю и намечаются задачи на следующую.

Еще одним механизмом организации деятельности администрации муниципального образования являются совещания и массовые мероприятия с участием работников администрации, которые проводятся по календарному плану, утвержденному главой администрации. Как правило, вопросы, выносимые на совещания, имеют целью координацию деятельности структурных подразделений в решении отдельных проблем муниципального образования.

Важным моментом в деятельности администрации является осуществление контроля за исполнением распорядительных документов в администрации, структурных подразделениях.

Одним из основополагающих факторов деятельности администрации является организация документооборота, осуществляемого в соответствии с Инструкцией о делопроизводстве, которая утверждается главой администрации. Ответственность за состояние делопроизводства возлагается на управление делами администрации. Формирование дел в структурных подразделениях администрации осуществляется в соответствии с индивидуальной инструкцией о делопроизводстве и номенклатуре дел подразделения.

В муниципальном управлении целесообразно выделение оперативного и стратегического управления.

Стратегическое управление обеспечивает достижение перспективных целей развития муниципального образования. Оно осуществляется поэтапно:

Надо отметить, что функция стратегического управления на муниципальном уровне на практике не играет столь важной роли, как то имеет место на региональном, а тем более - на федеральном уровне. Органы управления на муниципальном уровне в первую очередь загружены оперативной деятельностью по созданию условий для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения. Однако без стратегического управления невозможно решение наиболее принципиальных вопросов управления и развития муниципального образования.

Главное различие между стратегическим и оперативным управлением на муниципальном уровне заключается в том, что оперативное управление обеспечивает достижение текущих целей функционирования муниципального образования, а стратегическое направлено на достижение перспективных целей развития муниципального образования.

Конкретное содержание всего управленческого процесса, выработка и реализация управленческих решений определяются прежде всего деятельностью людей, представляющих собой кадровый состав системы муниципального управления.

Кадры муниципального управления входят в категорию "кадры управления". К кадрам управления относятся работники, профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами.

Кадры муниципального управления подразделяются на три группы в соответствии с их участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений:

• Ш руководители;
• Ш специалисты;
• Ш обслуживающий персонал.

Состав кадров того или иного органа муниципального управления определяется его штатным расписанием.

Главным в управлении персоналом, занятым на муниципальной службе, являются методы отбора и назначения работников, механизмы продвижения их по службе, четкое определение их должностных обязанностей, система материального поощрения, система увольнения.

Методы отбора работников в администрациях муниципальных образований можно разделить на две группы: выборы и назначение. Выборы предполагают конкурсность.

Одним из главных направлений управления персоналом в органах муниципального управления является развитие системы дополнительного профессионального образования персонала. Комплекс нормативных актов, регулирующих процесс формирования и развития персонала органов государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ, определяет принципы отбора кадров для дополнительного профессионального обучения. Они основаны на социальных гарантиях прав муниципальных служащих на получение профессионального образования.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации законодательно включены как условие в механизм карьерного продвижения служащего по вертикали должностей и как критерии изменения внутридолжностного, квалификационного положения работников органов государственной власти и местного самоуправления, что способствует повышению мотивации образовательной деятельности персонала.

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Они сводятся к следующему.

1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.

Как и любая другая организация, местная администрация является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и последствия, которые не всегда можно предвидеть. Поэтому требуются специальные методы активизации инновационных процессов.

Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной деятельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее "сверху".

Если говорить о собственно организационных структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.

3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации. Требуется разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реорганизации, некоторых специалистов - пepeyчить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:

разработка модели и организационного проекта реорганизации;

разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления;

разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципального деятельности;

разработка положений об основных организационно-административных блоках;

описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций;

переподготовка и повышение квалификации работников администрации;

подготовка резерва кадров для муниципального управления.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие факторы влияют на формирование организационной структуры местной администрации?

2. Как осуществляется распределение задач и функций между структурными подразделениями местной администрации?

3. Какие типы организационных структур управления используются в муниципальном управлении?

4. Каковы основные принципы построения организационной структуры администрации?

5. Какие стадии включает в себя процесс формирования организационной структуры администрации?

6. Каковы основные виды структурных подразделений местной администрации?

7. Каковы основные направления совершенствования организационных структур местных администраций?

8.2. Организация и планирование работы местной администрации

Роль и значение организации и планирования работы местной администрации

Формирование рациональной организационной структуры органов местного самоуправления является необходимым, но недостаточным условием их эффективной работы. Не меньшее значение имеет организация деятельности муниципальной власти, воплощенная в планах, регламентах, инструкциях, организационных процедурах. Любая модель структуры управления должна быть подкреплена системой функциональных связей между структурными звеньями.

Изучение практики муниципального управления позволяет сделать вывод не только о несовершенстве организационных структур, но и о нечеткости функциональных связей и взаимодействий. Наблюдается дублирование функций и неравномерная загруженность работников, причем, чем выше должность, тем больше нагрузка. Имеется отраслевая разобщенность структурных подразделений, слабое горизонтальное взаимодействие между ними. В результате усложняются процессы информационного обмена, затрудняется выполнение совместных поручений. Это, в свою очередь, приводит к некачественному выполнению совместных заданий, перекладыванию структурными подразделениями ответственности друг на друга. Отсутствуют карты организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой (например, процедура прохождения проекта бюджета, формирования муниципального заказа, принятия решений об операциях с недвижимостью и др.). Положения о подразделениях администрации и должностные инструкции работников не всегда дают четкое представление об объеме выполняемых ими функций, а реально выполняемые функции существенно отличаются от указанных в официальных документах.

Устранение перечисленных недостатков требует четкой организации, регламентации и планирования всех сторон деятельности муниципальной власти и ее структурных подразделений.

Введение

Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. «Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства».

Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.

Актуальность темы исследования. Гарантией и фундаментом осуществления публичной власти, в том числе муниципальной, является четкое разграничение полномочий между органами власти. Местное самоуправление выступает на сегодняшний день важнейшим элементом государственного устройства Российской Федерации, на который возложено самостоятельное выполнение особо важных функций: благоустройство, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование.

Существующая в настоящее время в области местного самоуправления проблема дисбаланса полномочий, ресурсов и ответственности вызвана, помимо общего экономического кризиса, недостаточной законодательной базой, что во многом снижает демократический потенциал модели российского местного самоуправления. Многие муниципальные образования оказались в зависимости от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По мнению А.А. Сергеева: «Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления непредвиденно обернулся для него негативной стороной».

В 2003г. принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральным и региональными центрами начата работа по реализации этого Закона.

В крупных городах местное самоуправление теперь осуществляется только на уровне города. В настоящее время город все больше и больше отождествляется с понятием «муниципалитет». В Законе о местном самоуправлении 2003г. эта муниципальная структура называется городским округом. Иных муниципальных образований на этой территории быть не может.

Рационально организованное местное самоуправление в городских округах позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти, укреплять снизу государственную вертикаль управления социально-экономическими процессами, содействовать устойчивому экономическому росту городского округа.

По итогам проведения работ по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом общее количество муниципальных образований в Российской Федерации на 1 марта 2009 г. составило 24396, из них городских округов 532.

Однако сложившаяся система правового регулирования полномочий органов местного самоуправления для городских округов представляет собой ситуацию, когда при минимальных ресурсах городской округ несет основной груз социально важных расходов, в том числе и в отношении окрестных сельских и городских поселений, оставаясь заложником несовершенства законодательства и его исполнения.

Поправки, внесенные 31 декабря 2005 г. в Закон о местном самоуправлении 2003 г., по сути, легализовали ситуацию, когда органы местного самоуправления вправе осуществлять любые полномочия государственных органов власти.

Одной из политических проблем является необходимость обеспечения единства всех трех уровней публичной власти в деятельности по регулированию механизма осуществления полномочий органов местного самоуправления. Разобщенность, незаинтересованность властей различных уровней вызывает неуправляемые процессы, негативные не только для местного самоуправления, но и общегосударственной системы власти. В настоящий момент проблемы местного самоуправления в общем виде можно выразить двумя позициями - отсутствие финансовой независимости и политической автономии муниципальной власти.

Состояние научной разработанности темы. Исследованием экономико-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в РФ в разные годы занимались как ученые-политологи, так и экономисты, и юристы. Проблема является пограничной и находится на стыке ряда гуманитарных дисциплин.

Информационной базой исследования явились иссследования С.А. Абакумова, Г.В. Атаманчука, В.И. Бутова, В.И. Васильева, И.Н. Гомерова, В.Г. Игнатова, Н.Я. Кытмановой, В.Г. Ледяева, М.Ю. Мартынова, А.А. Сергеева, В.Ф. Халипова, Е.С. Шугриной, А.А. Югова.

Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества рассматривается О.Г. Бежаевым, А.А. Замотаевым, В.С. Мокрым, А.В. Лагуткиным, А.А. Линевым, А.И. Черкасовым.

Тенденции централизации на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления, ее политические последствия прослеживают в своих работах О.А. Александров, М.А. Краснов, И.И. Овчинников, А.А. Сергеев, В.В. Невинский. Как отмечает М.Ю. Мартынов, «фундаментальной проблемой системы политического управления становится соотношение централизации и децентрализации», а «распределение полномочий между центральной властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы и политического режима».

В качестве теоретической базы были использованы работы Б.Б. Афанасьева, В.А. Баранчикова, Р.В. Бабуна, Л.Е. Бурды, Ю.А. Дмитриева, А.Н. Костюкова, В.В. Пылина, С.Г. Соловьева, А.А. Сергеева, В.И. Шкатуллы.

Особое внимание уделяется вопросам взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, разграничения полномочий между ними в работах С.А. Авакьяна, И.В. Бабичева, О.В. Берга, П.А. Бесова, В.И. Васильева, С.А. Голосовой, Е.М. Ковешникова, Т.Ф. Колкневой, В. Матеюка, Т.Н. Михеевой, Р.Ф. Сайфитдиновой, М.В. Столярова, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова.

Особенности осуществления муниципальной власти в городах исследованы А.Борисовым, Н.И. Захаровой, В.М. Манохиным, Н.П. Медведевым, В.В. Нелюбиным. Проблемно-аналитический характер носит работа В.Н. Лексина, А.Н. Шевцова, в которой рассмотрены политические аспекты реформы муниципальной власти, дана характеристика ресурсов, государственной политики поддержки российских городов.

В последние годы также опубликовано немало монографий и статей, посвященных отдельным экономическим аспектам реформы местного самоуправления (А.О. Александров, А.Г. Гладышев, В.И. Иванков, В.Б. Зотов, А.В. Кружков, С.В. Куденеев, Л. Ловать, Г. Леонтьев, В.И. Писарев и др.).

Методологическая база исследования основывается на комплексной методике системного, институционального анализа.

Цель дипломной работы на основе анализа организационной структуры органа местного самоуправления предложить пути ее совершенствования.

Исходя из цели, поставлены следующие задачи:

1) исследовать историю становления местного самоуправления;

2) раскрыть теоретические аспекты организационной структуры органа местного самоуправления

) провести анализ организационной структуры объекта исследования;

) разработать мероприятия по совершенствованию организационной структуры объекта исследования

Объект исследования - администрация Ахтубинского сельского поселения.

Предмет исследования - организационная структура органа местного самоуправления.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

В первой главе рассмотрены теоретическое основы и современное состояние системы органов местного самоуправления.

Во второй главе приведены результаты проведенного автором экономико-правового анализа организационно структуры Ахтубинского сельского поселения.

В третьей главе предложены направления совершенствования организационной структуры Ахтубинского сельского поселения.

Практическая значимость состоит во всестороннем анализе организационной структуры объекта исследования.

Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности - соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого - человек, его права и свободы.

1. Местное самоуправление: понятие, основные принципы и функции

1.1 Понятие местного самоуправления

Что же представляет собой понятие «местное самоуправление»? Можно выделить три основных направления, которые тем не менее не исчерпывают всего многообразия существующих в юридической литературе определений этого понятия. Первое, распространенное в основном в дореволюционной юридической науке, касается местного самоуправления как разновидности управления. В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов характеризуют местное самоуправление как составную часть государственного управления, которое может осуществляться местными жителями. Второе направление - современное - понимает местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Для третьего направления характерно понимание местного самоуправления как участия местных жителей в решении задач местного значения и как одного из видов управления. С.А. Авакьян считает, что решающее значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в системе управления данного государства, набор функций местного самоуправления, его материально-финансовая база.

Местное самоуправление в РФ - единая система самоорганизации и деятельности населения, состоящая из институтов прямой и представительной демократии. Этот вывод основан на том, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». В развитие Конституции Федеральным законом «Об общих принципах:» предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вышесказанное дает основание утверждать следующее:

Принцип местного самоуправления признан Конституцией РФ и федеральным законодательством в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества.

Конституцией РФ и федеральным законодательством право граждан на местное самоуправление гарантируется, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию, самостоятельность в решении вопросов местного значения, не вхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.

Граждане и органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно, т.е. не находясь в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразуя свою деятельность при принятии решений только с законом, решать вопросы, отнесенные к их компетенции. 4. Местное самоуправление осуществляется под свою ответственность, что означает троякую ответственность - перед населением, перед физическими и юридическими лицами.

Деятельность местного самоуправления исходит из интересов населения соответствующего муниципального образования. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления. 6. Граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным.

Эта деятельность учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление в соответствии с местной спецификой природно-географического, экономического характера.

Местное самоуправление в политической системе России представляет собой особый институт, включающий в себя государственные и общественные начала.

С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками властного, государственного института:

Право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Отличие этих актов от актов органов государственной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют, но в этом отношении есть прямая аналогия с актами органов государственной власти субъектов РФ, действие которых также распространяется только на часть территории России.

Законодательно установленную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов местного самоуправления.

Право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка - органы в системе местного самоуправления, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления.

С другой стороны, местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного института:

Структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между органами определяются населением самостоятельно, а не устанавливаются законодательством.

Вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления, могут решаться местными референдумами и сходами (собраниями) граждан.

Население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу.

Одним из элементов системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного, под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

Население имеет право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции РФ и законодательству.

Указанный двойственный характер местного самоуправления вызван его природой. Местное самоуправление как наиболее приближенная к населению власть возникает из необходимости решать вопросы местного значения на определенной территории, обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения и поэтому действует в непосредственной связи с населением, приобретая формы как государственного, так и общественного института.

Итак, местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государства. С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на развитие демократического гражданского общества.

1.2 Основные принципы и функции местного самоуправления

Прежде чем приступить к раскрытию темы, считаю, что необходимо сказать несколько слов о том, что же такое местное самоуправление, каковы его принципы, функции.

В ст. 3 п. 1 «Европейской Хартии местного самоуправления» сказано, что «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

«Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная, и под свою ответственность, деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Местное самоуправление как форма народовластия имеет следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия:

) местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования, граждане;

) местное самоуправление (особая форма демократического механизма управления обществом и государством);

) местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования;

) местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти - самостоятельность;

) местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность;

) местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения;

) в местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции.

Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон РФ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие законы субъектов Российской Федерации, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признаёт и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). Согласно статье 1 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет;

) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

) гласность деятельности местного самоуправления;

) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

) государственная гарантия местного самоуправления.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. К ним относятся:

) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

) охрана общественного порядка;

) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, Федеральными Законами, Конституциями, Уставами и законами субъектов РФ.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами как путём различных форм прямого волеизъявления (референдум, выборы, других форм) так и через органы местного самоуправления.

В соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся:

представительные органы местного самоуправления;

иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

В общем виде, по выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь), органы муниципального управления могут быть разделены на представительные и исполнительные.

В Конституции РФ нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Но это не означает, что их не должно быть. Наряду с выборными органами местного самоуправления в ч. 2 ст. 130 Конституция РФ называет другие органы местного самоуправления, т.е. перечень органов местного самоуправления носит открытый характер. Если в специальных Федеральных Законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, не упоминается вообще об исполнительных органах местного самоуправления, то в нормативных актах субъектов РФ они не только обозначаются, но и наделены значительными полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций.

Представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Основными принципами функционирования представительных органов местного самоуправления являются:

Обязательности представительных органов в системе местного самоуправления - Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено обязательное наличие в муниципальном образовании выборного органа местного самоуправления.

Принцип выборности - представительные органы местного самоуправления формируются на основе всеобщего, равного, общего избирательного права, путем тайного голосования.

Принцип представительного характера выборных органов местного самоуправления - представительный орган наделен правом и обязанностью, представлять и учитывать интересы населения муниципального образования.

Принцип самостоятельности - наделение представительных органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Принцип ответственности представительного органа местного самоуправления - т. е. ответственность представительного органа наступает путем утраты доверия населения. Санкции в данном случае могут быть выражены в форме отзыва депутата представительного органа, либо в досрочном прекращении полномочий представительного органа.

Принцип обеспечения законности в деятельности представительного органа местного самоуправления - в соответствии с данным принципом представительные органы обязаны строго соблюдать требования законности в собственной повседневной работе, а также добиваться исполнения закона всеми другими субъектами в сфере местного самоуправления.

Принцип гласности в работе представительных органов местного самоуправления - представительные органы действуют открыто, публично, систематически информируют граждан о своей работе. Гласность реализуется через встречи и приёмы депутатами избирателей, через отчеты депутатов перед избирателями, освещение деятельности представительных органов в СМИ.

Принцип коллегиальности - представительный орган местного самоуправления принимает решение в коллегиальном порядке. В связи с этим выделяют такое понятие как кворум. Кворум - это нормативно установленное минимально необходимое число депутатов для официального рассмотрения и решения вопросов местного значения. Заседания представительного органа могут быть правомочны при условии регистрации не менее 2/3 от числа избранных депутатов. Акты представительного органа местного самоуправления считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа избранных депутатов.

В соответствии со ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании в соответствии с Федеральными Законами и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. При этом существует прямая зависимость между размером муниципального образования, численностью его населения и численным составом представительного органа местного самоуправления.

Обычно в состав представительного органа входит от 5 до 60 депутатов. Наименование представительного органа определяется уставом муниципального образования - представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, комитеты, советы и т. д.

В ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

) Принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования.

) Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

) Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об исполнении.

) Установление местных налогов и сборов.

) Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

) Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые предусмотрены уставами муниципального образования.

Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы. Другие полномочия представительных органов местного самоуправления определяются в Уставе муниципального образования. К таким полномочиям обычно относятся назначение даты выборов главы муниципального образования, назначение местного референдума, принятие Устава муниципального образования, передача полномочий органам территориально общественного самоуправления, согласование назначения должностных лиц местного самоуправления, а также выражение недоверия к главе муниципального образования.

Срок полномочий представительного органа в соответствии с Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не может быть менее двух лет, но не более 5-ти. Конкретный срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, и составляет, как правило - 4 года. В отдельных поселениях Уставом муниципального образования, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями, сходами граждан. В соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» согласно Уставам муниципальных образований, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседании.

1.3 Муниципальные бюджеты - финансовые основы местного самоуправления

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. «Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления».

Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.

Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. Бюджетная система РФ, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве.

Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения эффективной деятельности. В целом, содержанием финансовых гарантий органам местного самоуправления является процесс формирования доходов муниципальных образований, порядок их распределения и контроль за использованием. Важнейшей гарантией является гарантия финансовой самостоятельности, проистекающая из распределения власти и полномочий в государстве.

Гарантия финансовой самостоятельности в вопросах местных органов власти включает в себя наличие собственных источников доходов и независимое ведение бюджета под правовым контролем вышестоящих уровней власти.

В интересах государства на финансовую самостоятельность местных органов власти накладываются необходимые ограничения. Так, муниципальное образование должно следовать основным направлениям общегосударственной политики. Могут устанавливаться определенные ограничения на отдельные параметры местных бюджетов, например, максимальный объем заимствований. Также устанавливаются пределы полномочий местных властей взимать налоги. Однако ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований не должны препятствовать эффективному функционированию местной финансовой системы.

От того, насколько эффективно финансовое управление на уровне местного самоуправления, во многом зависит своевременность выплаты заработной платы, наличие электричества, воды и тепла в домах, т.е., фактически, все вопросы жизнеобеспечения населения, и в конечном итоге - социальная стабильность. Учитывая высокий уровень ответственности за управление общественными средствами при осуществлении финансовой политики важно руководствоваться методами научного управления финансами.

В процессе управления муниципальными финансами выделяется несколько функций. На первоначальном этапе на основе данных финансового анализа проводится финансовое планирование. Одновременно в соответствии с действующим бюджетным процессом осуществляется работа по формированию бюджета. Следует отметить, что данные функции не должны осуществляться одним и тем же структурным подразделением органов местного самоуправления, так как в таком случае при составлении финансового плана и бюджета долгосрочные интересы развития муниципального образования будут подчинены сиюминутным интересам. Также для эффективного управления финансами необходимы контрольно-ревизионные органы, занимающиеся проверкой расходования бюджетных средств соответствующими бюджетными органами, а также достоверность и точность данных, предоставляемых органами финансового планирования.

Финансовое планирование является одной из важнейших функций управления финансами. Подготовку и согласование финансовых планов осуществляют исполнительные органы местного самоуправления, на основе приоритетов, установленных законодательным органом местного самоуправления. Приоритеты определяются на основе анализа текущего состояния и перспектив развития муниципального образования. Разработку финансового плана целесообразно проводить параллельно с бюджетом, так как это позволяет своевременно учитывать и согласовывать возникающие корректировки. Непосредственно утверждение бюджета муниципального образования должен осуществлять законодательный орган местного самоуправления, представляющий интересы населения. Финансовый план представительным органом власти обычно не утверждается, а используется, как документ, обосновывающий предлагаемый проект бюджета.

Финансовое планирование подразделяется на перспективное и текущее. На стадии перспективного планирования определяются основные стратегические направления и приоритеты развития. При этом перспективные планы должны ежегодно корректироваться в соответствии с произошедшими изменениями.

Важнейшим элементом финансового управления органов местного самоуправления является бюджет. Необходимость составления местных бюджетов обусловлена наличием собственных предметов ведения, требующих осуществления хозяйственной деятельности. Если бы местные органы власти являлись просто представителями вышестоящих органов власти, составление самостоятельного бюджета было бы не нужным. Такие органы власти работали бы в рамках утверждаемой вышестоящим органом власти сметы расходов на определенные нужды, однако при таком подходе местные власти скорее всего не были бы заинтересованы в оптимизации расходов.

С развитием местного самоуправления для повышения эффективности деятельности возникла необходимость разработки и использования самостоятельных местных бюджетов - утверждаемых нормативным актом планов финансовой деятельности на определенный период, представляемых в форме описи расходов и доходов, сгруппированных по определенным признакам. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Для самостоятельных органов местного самоуправления бюджет становится из обычной сметы доходов и расходов важнейшим инструментом реализации планов развития муниципального образования.

Согласно принципа самостоятельности бюджетов муниципальных образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный процесс, который представляет собой планирование, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют:

установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Органы государственной власти гарантируют:

право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской, Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местных бюджетов должно осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых органами государственной власти. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации.

Контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти включает в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При отсутствии обязательного расхода в обнародованном бюджете, надзорный орган требует от местного совета внести этот расход в бюджет в течение одного месяца с даты представления. В противном случае, дело может быть передано на судебное рассмотрение.

В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года, ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Муниципальный бюджет должен быть утвержден не позднее 31 марта наступившего бюджетного года. Если бюджет не был утвержден до 31 марта в связи отсутствием у представительного органа необходимых сведений, то в этом случае бюджет должен быть принят в течение двух недель после получения сведений. В противном случае суд может принять решение о приостановлении действия полномочий представительного органа местного самоуправления в бюджетной сфере. Решение суда будет являться основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, одновременном назначении новых выборов, согласно закона субъекта Российской Федерации.

Если бюджет еще не принят и не опубликован к началу финансового года, то до утверждения бюджета муниципальное образование может осуществлять только те расходы, к которым его обязывает закон, или которые нельзя откладывать для дальнейшего решения необходимых задач. Можно продолжать начатые ранее строительные работы и постоянные закупки. Для покрытия расходов можно взимать налоги и сборы по прошлогодним ставкам, а также брать кредиты до одной двенадцатой прошлогоднего кредитного полномочия в месяц.

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении распорядителя кредитов со стороны представительного органа власти, осуществляется в форме ознакомления депутатов с деятельностью администрации, обычно в форме отчета главы администрации, в результате обсуждения которого могут быть внесены изменения в бюджет, а также в форме утверждения советом представительного органа власти операций, предусмотренных бюджетными оговорками в отношении займов, заключения крупных контрактов, продаж муниципального имущества и т.п. Контроль исполнения бюджета со стороны прокуратуры подчиняется принципу законности в отношении собственных расходов муниципального образования (контроль целесообразности решений в ходе исполнения бюджета в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления не допускается). В отношении финансирования расходов органов местного самоуправления по исполнению делегированных государственных полномочий, орган государственного надзора обладает неограниченным правом контроля как законности расходов, так и целесообразности их. Контроль законности и целесообразности решений, принимаемых в ходе исполнения бюджета, в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления осуществляет ревизионная служба муниципального образования.

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении бухгалтера, сводится к контролю его деятельности со стороны распорядителя кредитов. Данный контроль обычно осуществляется в форме еженедельного направления бухгалтером распорядителю кредитов отчета о свободных средствах в разрезе расходных статей бюджета и в форме ежемесячного баланса счетов.

После завершения бюджетного года распорядитель кредитов представляет административный расчет за истекший период представительному органу местного самоуправления и ревизионной службе муниципального образования. Административный расчет представляется в форме, аналогичной бюджету, показывающей для каждой статьи внутри каждой части бюджета бюджетные прогнозы и операции по приходу и расходу, осуществленные распорядителем кредитов. Расчет составляется на основе административной отчетности, ведущейся распорядителем кредитов, и позволяет обеспечить контроль за выходом платежных поручений и приходных ордеров в течение отчетного периода. К расчету прилагаются результаты актов проверок, ревизий. Отказ представительного органа власти одобрить административный расчет не ведет к автоматической необходимости отставки распорядителя кредитов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.

Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов. Сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год подлежат обязательному опубликованию.

Доходы местных бюджетов

Возможный состав собственных источников доходов местного бюджета определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток средств по бюджету за прошлый финансовый год.

Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в местном бюджете, являющимся получателем средств, но не считается собственным доходом местных бюджетов. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, создаваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.

Муниципальное образование - получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации;

предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета;

предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета.

К регулирующим доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на определенный срок устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах местного бюджета.

К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей и т.п. В местный бюджет также поступают ассигнования на финансирование отдельных делегированных государственных полномочий, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иные неналоговые доходы, такие, как не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодательством и др.

1.4 Организационная структура органа местного самоуправления: понятие, виды

За последнее время совершенствуются законодательные основы развития местного самоуправления сформирована база для функционирования этого существенного общественного института. Тем не менее многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления обеспечения его стабильными источниками доходов формирования межбюджетных отношений в частности совершенствования системы местного налогообложения и т.д. В Конституции РФ зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти.

Для его реализации необходимо обеспечение экономической базы местного самоуправления межбюджетных отношений участниками которых являются муниципальные образования. Изучение мной структуры местного управления связано с необходимостью решения целого ряда задач в том числе: - определение сущности местного самоуправления и его положения в системе территориального управления государства; - оценка реального положения местного самоуправления в нашем отечестве; - разработка системы рекомендаций по совершенствованию структуры местного самоуправления. Анализ сложившейся ситуации структуры доходов и расходов муниципальных бюджетов различных уровней (городов областного подчинения административных районов городов районного подчинения поселковых сельских) свидетельствует о необходимости формирования многоуровневой иерархически не соподчиненной системы местного самоуправления с определением объема компетенции каждого уровня и соответствующих ему доходных источников. Становится актуальным развитие межмуниципального самоуправления предполагающего объединение средств ряда муниципалитетов в целях совместного решения общих социально-экономических проблем. Это может способствовать бесконфликтному решению многих важнейших задач имеющих место в рамках традиционной системы местного самоуправления что существенно для расширения социально-экономической базы этого самоуправления.

Подобный опыт весьма популярен за рубежом но еще почти не внедряется в России. Формирование экономических основ местного самоуправления должно протекать в рамках бюджетного федерализма охватывающего связи между образующими федеративные государства субъектами а также отношения субъектом которых выступает местное самоуправление. Одной из ключевых проблем становится ориентация бюджетной системы на закрепление за муниципальными бюджетами таких доходных источников которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов для выполнения возложенных на местное самоуправление функций. Среди других проблем имеющих важное значение следует отметить необходимость определения соотношения местного самоуправления и государства принципов распределения компетенции между ними субсидиарности и бюджетного федерализма. Субсидиарность является концепцией в пределах которой изучаются и решаются вопросы разграничения функций и компетенции между различными уровнями территориального управления.

Весьма актуальна и проблема формирования оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти. Оценивая состояние местного самоуправления в России сегодня отметим бедственное положение экономики и финансов большинства муниципальных образований трудности разработки единых социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой поддержки органам местного самоуправления низкий уровень развития муниципальной инфра­структуры остроту социальных проблем. Под местным самоуправлением следует понимать определяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выборных) осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти располагающую необходимой компетенцией в решении основных государственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории ее экономических социальных национальных географических исторических и прочих особенностей формирующую местный бюджет обеспечивающую сбор местных налогов сборов а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов. Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций возложенных на местное самоуправление. Но как свидетельствует анализ доходы от такой собственности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.

В иностранных государствах используются самые разные модели регулирования местного самоуправления и нормативно-правового распределения местных функций а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особенностей развития той или иной страны. В России подобный инструментарий еще только создается. Изучение тенденций и закономерностей сложившихся в области обеспечения муниципальных образований собственными источ­никами доходов убеждает что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере перехода с более высокого уровня на находящийся ниже.

Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельствует о возрастающем перераспределении финансовых средств через областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализацию намеченной социально-экономической политики ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов развития местного хозяйства. Можно утверждать что магистральным направлением реформирования системы местного налогообложения призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами доходных источников которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций. Видимо в системе местного налогообложения целесообразно ориентироваться на поимущественные и подоходные налоги.

Анализ сложившейся структуры органов местного самоуправления различных муниципальных образований, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных моделей местного самоуправления в зависимости от численности населения и размеров территории муниципального образования, от разграничения полномочий представительного и исполнительного органов, от объема и сложности решаемых задач. Каждая модель представляет собой сочетание элементов системы местного самоуправления - представительного органа («муниципальный Совет»), исполнительного органа («Администрация») и высшего должностного лица («Глава местного самоуправления»).

Рис. 1.1 Схема модели «Сильный глава местного самоуправления - муниципальный Совет»

Глава местного самоуправления называется «сильным» в силу своих полномочий. (рис.1.1) Он - самостоятельно формирует администрацию, единолично руководит ее деятельностью; организует работу муниципального Совета, подписывает акты, принимаемые Советом. По Закону представительный орган имеет определенный минимальный набор исключительных полномочий, которые могут быть расширены. В данной модели муниципальный Совет выполняет только правотворческую и контрольную функции. Такое определение функций ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство, которое осуществляет Администрация под руководством Главы местного самоуправления. Кроме того, Глава местного самоуправления может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению муниципального Совета. Например, в Уставе города Ярославля перечень полномочий города не включает право и обязанность представительного органа устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Данные полномочия отнесены к компетенции мэра города и мэрии.

В другой модели глава местного самоуправления избирается из числа депутатов муниципального Совета. «Слабость» главы местного самоуправления заключается в полной подконтрольности и подотчетности муниципальному Совету: Глава не имеет права вето, пределы его прав по формированию и руководству администрации ограничены решениями муниципального Совета, полномочия которого значительно расширены, и помимо правотворческой и контрольной функций могут включать и распорядительство.(рис.1.2)

Рис. 1.2 Схема модели «Слабый глава местного самоуправления - муниципальный Совет»

Так Устав города Воронежа относит к числу полномочий муниципального Совета ряд функций администрации: установление правил торговли и бытового обслуживания, установление порядка перевода жилых домов муниципального фонда в нежилые. Согласно Уставу г. Воронежа кроме определения порядка управления объектами муниципальной собственности, муниципальный Совет решает ряд вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью, что делает позиции представительного органа значительно сильнее и устойчивее.

Эта форма подходит для малых городов, управлять которыми не так сложно, и поэтому не так важно иметь сильное централизованное руководство.

Существуют муниципальные образования в которых глава местного самоуправления не предусматривается. Совет наделен законодательными и исполнительными полномочиями. Глава исполнительной власти - городской управляющий, который назначается советом и может быть смещен советом. Задачи управляющего формирование администрации, руководство ежедневной работой администрации, разработка бюджета. (рис.1.3)

Рис.1.3 Схема модели "муниципальный Совет-глава администрации (управляющий)

местное самоуправление организационная структура

Например, по Закону «О местном самоуправлении в Вологодской области» одним из способов определения главы администрации является конкурсный отбор, назначение на должность осуществляется представительным органом по результатам конкурса по контракту.

Рис.1.4 Схема модели «городская комиссия-глава местного самоуправления»

Следующая модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Решения принимаются депутатами коллегиально. Каждый депутат возглавляет отдел административного управления. Глава местного самоуправления избирается депутатами из своего состава и имеет председательские и представительские полномочия и чисто организационные функции внутри городской комиссии. (рис.1.4) Примером использования этой модели местного самоуправления является город Чита.

Для малых поселений может быть актуальной модель «глава местного самоуправления - собрание» («староста - сельский сход»), где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Выборным лицом является глава местного самоуправления (староста), который и осуществляет полномочия органов местного самоуправления.

На базе рассмотренных моделей возможно построение смешанных моделей применительно к местным условиям.

Невозможность построения унифицированного варианта объяснима с точки зрения демократии и исторического многообразия экономических условий хозяйствования в России. Однако, субъекты Федерации, выбирая различные модели местного самоуправления, даже на своей территории не обеспечивают единообразия. Чрезмерно широкое использование различных моделей самоуправления без должного учета объективных условий снижает его эффективность и создает правовую неразбериху.

2. Экономико-правовой анализ организационной структуры органа местного самоуправления

2.1 Общая характеристика Ахтубинского сельского поселения

Сельское поселение - один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.Х1] Сельское поселение входит в состав муниципального района.

Сельское поселение - один из типов муниципальных образований в России, предусмотренных муниципальной реформой. Соответствует сельсовету советских времён или волости досоветского и постсоветского периодов, например, Сельское поселение «Тямшанская волость» Псковского района Псковской области. Сейчас в некоторых областях понятие «сельсовет» сохраняется как синоним сельскому поселению или используется в названиях, например, сельское поселение Новинский сельсовет в Богородском районе Нижегородской области.

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населённый пункт или посёлок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединённые общей территорией несколько сельских населённых пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Сельское поселение имеет административный центр - населённый пункт, который определён с учётом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган данного сельского поселения.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населённых пункта, как правило, устанавливаются с учётом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, а также отдалённые и труднодоступные местности.

Численность сельских поселений может варьировать от нескольких десятков человек до 15-20 тысяч жителей.

Для более детального рассмотрения темы исследования необходимо дать характеристику Ахтубинского сельского поселения.

Ахтубинское сельское поселение - входит в Среднеахтубинский район Волгоградской области

Среднеахтубинский муниципальный район образован в 1928 году, расположен в юго-западной части Заволжья Волгоградской области в 38 км от города Волгограда. На севере район граничит с Быковским районом, на востоке - Ленинским, на юге - Светлоярским. На западе его граница проходит по Волгоградскому водохранилищу и реке Волга. Занимает площадь 1,96 тыс.кв.км с численностью населения 57,5 тыс. человек. Граждане трудоспособного возраста составляют 55,3% от общей численности населения. Районным центром является р.п. Средняя Ахтуба.

На территории района расположено 12 поселений, из них: 10 - сельских поселений, объединяющих 61 сельский населённый пункт.

Агропромышленный комплекс района является одним из важнейших секторов экономики. На территории района работают 22 сельскохозяйственные организации, 154 крестьянских (фермерских) и свыше 14 тысяч личных подсобных хозяйств.

Производство продукции сельского хозяйства во всех категориях хозяйств в действующих ценах за 2009 год составило 1435,63 млн. рублей. Это в сопоставимых ценах на 5,3% выше, чем в 2007 году. Из них: 33,8% продукции произведено сельскохозяйственными организациями, 37,8% - крестьянскими (фермерскими) и 28,4% личными подсобными хозяйствами.

Промышленность района представлена 4 предприятиями. Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по обрабатывающим производствам в фактических ценах за 2008 год составил 496 млн. рублей, что на 5,5% выше предыдущего года. Производство и распределение электроэнергии, газа и воды в фактических ценах за 2009 год составило 124,6 млн. рублей, что на 8,4% выше предыдущего года.

Инвестиции в основной капитал в 2009 году увеличились на 21,5% (в сопоставимой оценке), освоено 798,5 млн. рублей.

В последние годы получил развитие туристско-рекреационный комплекс в Волго-Ахтубинской пойме.

В районе функционируют 2 больницы, 6 поликлиник, 28 фельдшерско-акушерских пунктов, 32 образовательные школы, 10 детских дошкольных учреждений, 25 библиотек, 23 учреждения клубного типа, 2 музея и 70 спортивных сооружений.

На потребительском рынке работают 161 магазин, 3 рынка, 31 предприятие общественного питания, 80 пунктов бытового обслуживания населения.

Оборот розничной торговли за 2009 год составил 1327,0 млн. рублей, что соответствует уровню прошлого года в сопоставимых ценах.

Оборот общественного питания за 2009 год составил 39,7 млн. рублей, что на 27,9% выше предыдущего года.

Объем платных услуг населения за 2009 год составил 120,57 млн. рублей, что на 27,5% выше предыдущего года.

В 2009 году по сравнению с 2008 годом денежные доходы населения увеличились на 25% и составили 1,3 млрд. рублей.

За 2008 год доходы консолидированного бюджета Среднеахтубинского муниципального района (включая безвозмездные поступления) исполнены на 99,4% и составили 726,93 млн. рублей, в том числе собственные налоговые и неналоговые доходы исполнены на 106,2% и составили 316,75 млн. рублей. Свыше 60% доходной части консолидированного бюджета района за 2008 год сформировано за счет налога на доходы физических лиц. Расходы составили 692,82 млн. рублей.

Основные социально-экономические показатели развития Среднеахтубинского муниципального района за 2008 год:

Численность населения - 57550 человек;

Численность экономически активного населения - 34803 человек;

рождаемость - 731 человек;

Смертность - 941 человек;

поступление налогов и сборов в местный бюджет в расчете на душу населения - 5504 рублей;

инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования в расчете на душу населения - 13875 рублей;

Среднедушевые денежные доходы населения - 5596 рублей;

объем отгруженных товаров собственного производства по обрабатывающим производствам в расчете на душу населения -

Производство продукции сельского хозяйства

Оборот розничной торговли в расчете на душу населения - 23058 рублей;

объем платных услуг в расчете на душу населения - 4656 рублей;

оборот малых предприятий в расчете на душу населения - 14215 рублей.

В состав муниципального образования Ахтубинского сельского поселения входят 4 населенных пункта, в которых постоянно проживает населения в количестве 1990 человек. В летний период численность населения увеличивается в несколько раз за счет населения, прибывающего в садоводческие товарищества и домовладения, использующиеся как сезонные.

На территории Ахтубинского сельского поселения проживают:

участников Великой Отечественной войны - 16 человек,

участников боевых действий в Афганистане и на Кавказе - 9 человек

пенсионеров - 304 человека,

детей - 393 человека,

многодетных семей с несовершеннолетними детьми - 8,

На территории Ахтубинского сельского поселения расположены следующие предприятия:

13 торговых предприятий, из них: 1 кафе, 1 ресторан, 5 закусочных.

лечебное учреждение фельдшерско-акушерский пункт в п. Колхозная Ахтуба.

2 учреждения культуры: сельский Дом культуры, в п.Колхозная Ахтуба, который в 3 квартале 2010 преобразовался в юридическое лицо МУК «Колхозноахтубинский СДК»; сельская библиотека в п.Колхозная Ахтуба, расположенная в здании МУК «Колхозноахтубинский СДК»;

8 садоводческих товариществ;

1 КФХ, ведется производство сельхозпродукции в личных подсобных хозяйствах.

Жилой фонд, находящийся на территории Ахтубинского сельского поселения, составляет 792 жилых дома, из них:

многоквартирный жилой дом и 789 усадебных жилых домов.

За прошедший период основное внимание уделялось работе с населением. За этот период в администрацию поступило 396 письменных и 240 устных обращений. На личном приеме принято 318 человек. В своей работе мы стремились к тому, чтобы ни одно обращение не осталось без внимания. Все заявления и обращения были рассмотрены своевременно и по всем даны ответы и разъяснения.

Обращения граждан в основном были связаны с вопросами землепользования, строительства, благоустройства территории и вопросами жилищно-коммунального хозяйства, передачей жилых помещений в собственность, решением социальных вопросов.

За этот период было проведено 7 встреч с жителями сельского поселения в рамках проведения сходов граждан и 10 встреч в рамках проведения публичных слушаний по различным вопросам деятельности.

Администрацией ведется учет всех землевладений и землепользований граждан в бумажном виде - похозяйственный учет.

Сотрудниками администрации разрабатывались все нормативные и прочие документы, которые предлагались вниманию депутатов на утверждение. За отчетный период специалистами администрации были подготовлены и вынесены на рассмотрение проекты положений, регламентирующих основные вопросы деятельности администрации.

Администрация Ахтубинского сельского поселения принимала активное участие в государственных мероприятиях: подготовке в организации и проведении выборов органов местного самоуправления Среднеахтубинского муниципального района, к мероприятиям, связанным с празднованием 65-летия Победы в Великой Отечественной войне, подготовка к проведению «Всероссийской переписи населения 2010 года».

Основные направления деятельности администрации Ахтубинского сельского поселения в прошедшем полугодии строились в соответствии с Уставом Ахтубинского сельского поселения.

февраля 2010 года решением Думы Ахтубинского сельского поселения были утверждены герб и флаг Ахтубинского сельского поселения, которые были направлены в Геральдический совет для включения данной символики в регистр РФ и в октябре месяце получили одобрение.

Формирование, утверждение, исполнение бюджета сельского поселения, реализация полномочий органов местного самоуправления в полной мере зависит от обеспеченности финансами.

Администрацией Ахтубинского сельского поселения был сформирован, проверен и утвержден Сельской Думой Бюджет 2009, 2010.

За 2009 год в бюджет Ахтубинского сельского поселения поступило доходов в сумме 9 млн.642 тыс. руб, в том числе:

Налогов на доходы физических лиц - 1 млн. 799 тыс.

Налогов на имущество - 60 тыс. руб.

Земельный налог - 190 тыс.руб.

Доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности - 2 млн.574 тыс. руб.

Доходов от продажи материальных и нематериальных активов - 692 тыс. руб.

Безвозмездных поступлений- 4 млн.327 тыс. руб.

За первое полугодие 2010 года в бюджет Ахтубинского сельского поселения поступило доходов в сумме 5 млн.201 тыс. руб.,

в том числе:

Налогов на доходы физических лиц - 2 млн.397 тыс.

Налогов на имущество -30 тыс. руб.

Земельный налог - 121 тыс.руб.

Доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности - 909 тыс. руб.

Доходов от продажи материальных и нематериальных активов - 155 тыс. руб.

Безвозмездных поступлений - 1 млн.589 тыс. руб.

Одним из механизмов повышения эффективности использования средств местного бюджета является муниципальный заказ, который формируется преимущественно на конкурсной основе. За отчетный период администрацией проведено 2 открытых аукциона, 5 запросов котировок цен, по результатам которых заключены 7 муниципальных контрактов:

В течение отчетного периода администрацией осуществлялась планомерная работа в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Была проведена значительная работа по приёму - передаче имущества. В собственность сельского поселения передано имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения: жилье, объекты водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения.

Средств местного бюджета на содержание всех муниципальных дорог в исправном состоянии недостаточно, поэтому проводится частичный (ямочный) ремонт, подсыпка, грейдирование в пределах имеющихся бюджетных средств и спонсорской помощи.

В весенне-осенний период администрацией проводится планировка грунтовых дорог поселения.

В 4 квартале 2010 года проведен ямочный ремонт асфальтобетонного покрытия дороги п.Колхозная Ахтуба (МТФ), затраты на ремонт составили 406,5 тыс.руб.за счет бюджетных средств.

Администрация Ахтубинского сельского поселения в 2010 году согласно законодательству РФ оказала помощь в предоставлении сертификатов на социальную выплату на приобретение или строительство жилого помещения трем ветеранам. В настоящее время в очереди на улучшение своих жилищных условий числится 9 семей - это семьи, имеющие возможность участвовать в различных программах.

Принятый в октябре 2003 года федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создал условия для появления в стране различных моделей местного самоуправления. С наибольшим числом проблем столкнулись сельские муниципальные образования - одна из наиболее распространенных у нас форм местного самоуправления.

В силу экономических особенностей они действуют в наиболее неблагоприятных условиях. На них в наибольшей степени сказались последствия периода «реформ». Распад крупных сельхозпредприятий, значительное сокращение уровня государственной поддержки села сильно осложнили их работу. Законодатели, щедро наградив их полномочиями по решению существующих проблем, «забыли» подкрепить их соответствующим финансированием. У многих из них возможности бюджетов не превышают сумм расходов на содержание управленческого аппарата. Тогда как сегодня сельским поселениям республики нужны сотни миллионов рублей на строительство дорог, газо- и водопроводов, жилья, школ, развитие социальной и производственной инфраструктуры.

Так что же мешает росту налогооблагаемой базы и доходов сельских поселений. Ведающие этими вопросами специалисты районной администрации назвали следующие:

непредставление нотариусами данных о купле-продаже земельных участков и домовладений;

слабая работа налоговых органов по претензионной работе с недоимщиками;

отсутствие единой компьютерной программы с единой базой по учету земель и начислению земельного налога;

отсутствие компьютерного программного комплекса по учету сельских жилых домов;

установление Налоговым кодексом РФ льгот по местным налогам без обеспечения компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов.

Актуализации налогооблагаемой базы сельских поселений мешает и длительная процедура выделения земельных участков для поселений, поскольку нецелесообразно проводить конкурс по выделению земель под строительство на территориях, не пользующихся повышенным спросом. Это ограничивает возможности по представлению земельных участков для строительства и соответственно тормозит формирование слоя плательщиков земельного налога.

Говоря о проблеме пополнения бюджетов сельских поселений - ее невозможно будет решить до тех пор, пока не поменяется вся система их формирования. Нынешние принципы пополнения доходной части пока не срабатывают. Средства отчисляются сначала в федеральный бюджет, потом в республиканский и районный, а на местах практически ничего не остается. Поэтому следует искать новые пути решения этого старого вопроса.

Сегодня сельским поселениям полномочий передано много, но в большинстве случаев они не подкреплены финансовыми возможностями. Многим из них средств не хватает для того, чтобы развиваться. Поэтому задачей формирования бюджетов сельских поселений стало создание таких экономических и юридических условий, чтобы каждое из новых полномочий было обеспечено средствами. В ее решении есть разные подходы. Полномочие не может быть ничейным, повисшим в воздухе. Возьмем, к примеру, лесополосы. Полномочия по управлению ими следует передать республиканским органам. Чтобы затем принять закон РФ по этому вопросу и передать эти функции сельским поселениям, а не требовать от них результатов работы, не выделив на это денег.

Резервы для пополнения бюджетов сегодня имеются в каждом поселении. Это, прежде всего, улучшение использования земли, лесных, водных и минерально-сырьевых ресурсов, совершенствование межбюджетных отношений между органами местного самоуправления разных уровней, развитие сельскохозяйственной и кредитной кооперации, производства и переработки сельхозпродукции и многое другое.

Есть и нетрадиционные пути зарабатывания средств органами местного самоуправления. Например, оказание нотариальных и других услуг. Это дает какие-то доходы, но не решает основную проблему.

Конечно же, и сами главы муниципальных образований должны быть в поиске. Многие так и действуют, изыскивают резервы, и что-то у них в конечном счете получается. Сегодня все муниципалитеты Волгоградской области можно условно разделить на небольшую группу имеющих достаточную налогооблагаемую базу и соответствующий бюджет. Это в основном муниципалитеты районных центров и крупных поселков с развитой промышленностью. А большинство сельских поселений, тем более расположенных на периферии, едва сводит концы с концами. И для них вопрос формирования своих бюджетов стоит как никогда остро.

Одним из путей решения этой проблемы могло бы стать объединение «богатых» и «бедных» муниципалитетов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности населения. Но при этом следует учитывать исторические и национальные традиции тех или иных населенных пунктов и мнение их жителей. В России сегодня это одно из основных направлений ведущейся административной реформы на всех уровнях: от субъекта федерации до сельского поселения.

В настоящее время роль и статус муниципальных образований сельских поселений претерпели изменения. Теперь они имеют право вести хозяйственную деятельность, создавать муниципальные предприятия, сдавать в аренду муниципальные земли и имущество, получая за это неналоговые доходы. Однако по разным причинам эти возможности пока используются далеко не в полной мере. Может быть, главная из них состоит в том, что имущества и земель в их распоряжении пока еще недостаточно. Их распределение между бюджетами разных уровней прошло, исходя из возможностей финансирования, а не интересов сельских поселений.

Вопрос межбюджетных отношений сегодня остается краеугольным камнем всей системы общественного самоуправления. В условиях бедственного состояния сельской экономики и неразвитости местных рынков их совершенствование остается одним из главных путей финансовой поддержки бюджетов сельских поселений. Один из важных вопросов - перераспределение между бюджетами разных уровней подоходного налога с физических лиц.

При всей важности оптимального перераспределения доходов бюджетов всех уровней нельзя не сказать о том, что в основе их роста лежат совершенствование деятельности местных хозяйств, внедрение в производство достижений научно-технического прогресса и в конечном счете рост производительности труда на селе. Этому будут способствовать развитие различных форм кооперации, концентрация земельных паев у эффективных крупных землепользователей, комплектование хозяйств новой техникой, подготовка кадров специалистов и массовых профессий для села, создание условий для развития индивидуального жилищного строительства.

Не решенной пока остается и проблема сбыта сельхозпродукции, выращенной хозяйствами населения и фермерами. Потребительской кооперации в нынешних условиях этим заниматься невыгодно. А рыночная сбытовая инфраструктура до сих пор не создана. В сельских населенных пунктах практически нет рынков, на местах мало перерабатывающих предприятий, торгово-закупочных кооперативов. А не имея гарантий сбыта, население утратило стимулы к переводу своих приусадебных хозяйств на рельсы рыночного товарного производства. В каждом сельском поселении следует стремиться к созданию рыночной инфраструктуры, которая могла бы включить в себя торгово-закупочные и кредитные кооперативы, магазины, пункты искусственного осеменения и забоя скота, предприятия по производственному обслуживанию хозяйств населения и т.д.

.2 Администрация Ахтубинского сельского поселения: структура, полномочия

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а степень (уровень) управления - совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Муниципальное управление существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5-7 сотрудников, в Ахтубинском сельском поселении штат составляет 30 человек.

Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру администрации Ахтубинского сельского поселения, представлен на (рис.10).

Наряду с перечисленными внешними факторами следует выделить внутренние факторы, воздействующие на структуру администрации поселения: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой стороны - сами определяются ею. Так, кадры управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников. Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.

Рис. 2.1 Факторы, влияющие на организационную структуру администрации Ахтубинского сельского поселения

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управления).

Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.

От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов рис.2.1

Рис. 2.2 Факторы, влияющие на норму управляемости сельским поселением

Формирование структуры администрации Ахтубинского сельского поселения представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения, представленных на рис. 2.2 Рассмотрим эти принципы.

Направленность на достижение целей.

Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Эта обеспечивается с помощью установлению прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

Перспективность

Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, социально-экономического развития муниципального образования. С этой целью в организационной структуре необходимо предусмотреть блок стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.

Способность к развитию (адаптивность)

Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих действий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

Комплектность

При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:

аналитический этап (анализ проблем, определение возможных путей решения);

постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточного результатов);

исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);

оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

Способность к развитию (адаптивность)Экономичность

Рис. 2.3 Принципы построения организационных структур местных администраций

Индивидуализация

Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

Экономичность

Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, в т.ч. за сет ведения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а форма и методы реализации этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами.

К полномочиям органов местного самоуправления Ахтубинского сельского поселения относятся:

1) принятие устава Ахтубинского сельского поселения и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, главы Ахтубинского сельского поселения, голосования по вопросам изменения границ Ахтубинского сельского поселения, преобразования Ахтубинского сельского поселения;

) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития Ахтубинского сельского поселения, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы Ахтубинского сельского поселения, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

6) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

8) иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», настоящим Уставом.

По решению сельской Думы Ахтубинского сельского поселения население может привлекаться к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения Ахтубинского сельского поселения.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально значимых работ привлекаются совершеннолетние трудоспособные жители Ахтубинского сельского поселения в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. Продолжительность социально значимых работ составляет не более четырех часов подряд.

Организация и материально-техническое обеспечение проведения социально значимых работ осуществляется администрацией Ахтубинского сельского поселения.

Государственные полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами Волгоградской области, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления Ахтубинского сельского поселения отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами или законами Волгоградской области.

Полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Ахтубинского сельского поселения, возлагаются на главу Ахтубинского сельского поселения и администрацию Ахтубинского сельского поселения.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых бюджету Ахтубинского сельского поселения субвенций из соответствующих бюджетов.

Глава Ахтубинского сельского поселения и администрация Ахтубинского сельского поселения несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в порядке, установленном соответствующими федеральными законами и законами Волгоградской области в пределах, выделенных Ахтубинскому сельскому поселению на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Сельская Дума Ахтубинского сельского поселения, глава Ахтубинского сельского поселения имеют право устанавливать случаи и порядок дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

2.3 Организационная структура Ахтубинского сельского населения

Организационная структура администрации Ахтубинского сельского поселения строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Этот процесс разделяется на несколько этапов (рис. 2.4)

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей («дерева целей») и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

Расчет затрат на содержание администрации

Рис.2.4 Процесс формирования организационной структуры Ахтубинского сельского поселения администрации

Системно - целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы, исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;

исследовать и организационно оформить горизонтальные связи и отношения, т.е. предусмотреть координацию деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;

обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношения централизации и децентрализации в принятии решений.

При построении организационной структуры на основе «дерева целей» важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;

по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т.д.;

по территориальному признаку (для муниципальных образований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2003 г. - только для крупных городов).

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

глава администрации;

его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в подчинении между собой (например, отдел в составе управления);

коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации Ахтубинского сельского поселения подразделяются на четыре группы (рис. 2.5)

Рис. 2.5 Виды структурных подразделений местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчиков на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции)структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их характеристикой является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробление функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

планирование и координацию работы всех структур администрации;

работу с документацией (делопроизводство);

связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

контроль исполнения решений;

организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

взаимодействие администрации с представительным органом зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.

В составе администрации могут быть такие службы, как: общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-службы, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.

Глава администрации и его заместители могу иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятие решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничить функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение в рамках одного подразделения, интересы которых противоречат друг другу, нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегирования полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решение коллегии при необходимости оформляются постановления и распоряжения главы администрации.

В условиях осуществления экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимся объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администрации могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решение в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в администрации подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель создания комиссий - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. Комиссии в соей работе используют методы ситуационного анализа.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределение прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их отраслевые функциональные подразделения. Перечислим основные задачи стратегического блока.

Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Эта работа включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главы администрации, разработку планов-графиков выполнение подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Основные недостатки линейно-функциональных структур муниципального управления связана не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недостатки сводятся к следующему:

Ускорившийся подход муниципальному образованию и соответственно, к управлению им как производственной или социально-производственной системе.

Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы является ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению.

Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченность материальных и финансовых ресурсов. Каждое подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой.

В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросом.

Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администрации, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

Ахтубинское сельское поселение состоит из (посёлки Колхозная Ахтуба, Киляковка, хутора Новенький, Тутов).

Структура Ахтубинского сельского поселения представлена на рис. 2.6

Рис. 2.6 Структура Администрации Ахтубинского сельского поселения

Из представленной схемы видно, что данная структура управления является линейной, т.е. каждый элемент данной структуры реализовывает одну или несколько определенных функций.

3. Проблемы и совершенствование организационной структуры органов местного самоуправления

3.1 Основные проблемы формирования и функционирования организационной структуры органов местного самоуправления

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

) муниципальный избирательный корпус, как база,

) вышедший из его лона распорядительный совет,

) исполнительный орган,

) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.» 1

Рассмотрим примерные модели организации местного самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и исторических традиций.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы местной власти - представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения:

Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного органа).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.

Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие основные модели организации местного самоуправления: 2

Вариант 1

Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу.

Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право не только с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласования неизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.

Данному варианту соответствует модель организации местного самоуправления, при которой население избирает как представительный орган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения представительного органа (право «вето»). Такая модель иногда условно обозначается как: «совет - «сильный» мэр».

Приведем примерное разграничение компетенции при данной модели:

представительный орган (избирается населением непосредственно):

принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению

муниципальными финансами;

регламентирует процесс управления муниципальным хозяйством;

обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального

образования (преодоление «вето» главы 2/3 голосов).

Глава муниципального образования (избирается населением непосредственно):

осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством;

самостоятельно формирует исполнительные органы и назначает соответствующих должностных лиц;

имеет право «вето» на решения представительного органа.

Данный вариант применяется в Ахтубинском сельском поселении. В Ахтубинском сельском поселении действует представительный избранный (последние выборы состоялись в 2009г) орган - Дума, состоящая из 10 депутатов во главе с председателем.

Исполнительным органом является Администрация Ахтубинского сельского поселения во главе с Черных Вадимом Ивановичем, избранным в 2009г (является самым молодым главой района, 28 лет).

Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий главы муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным органом.

Наиболее типичным способом формирования коллегиального представительного органа является избрание его членов через одномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

Вариант 2.

Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением. Для реализации своих решений представительный орган формирует соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией 3 .

Многочисленность средних и малых муниципальных образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации исполнительных полномочий.

В наиболее типичных случаях исполнительные полномочия реализуются:

а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели из состава коллегиального представительного органа (модель «совет - «слабый» мэр»).

При этой модели высшее должностное лицо, как правило, является членом коллегиального представительного органа и председательствует на его заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом.

Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль а деятельностью исполнительных органов;

б) членами коллегиального представительного органа (модель «городская комиссия/муниципалитет»).

При такой модели население избирает членов коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий;

в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель «совет - управляющий»).

При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается представительным органом на контрактной основе и осуществляет исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.

Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных округов).

Вариант 3

Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты).

Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.

При осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не одного, а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией по реализации исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может избираться казначей, шериф и т.п.), либо формироваться периодически действующий орган (конференция), реализующий контрольные полномочия. Перечислить и представить все современные варианты структурной организации органов местного самоуправления вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач.

Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:

для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований, необходимо иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит - муниципальное образование должно быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило, на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;

для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.

Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов - та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и «вымиранию» сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.

Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей.

Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую - и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).

Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона).

Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.

Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

Так же важной проблемой для сельских поселений является проблема сокращения численности служащих. Эта проблема коснулась и Ахтубинского сельского поселения.

3.2 Предложения по совершенствованию организационной структуры Ахтубинского сельского поселения

Не вызывает сомнения, что необходимость проведения организационных изменений не может возникать без какой-либо существенной причины. Это из кубиков легко что-то построить, потом сломать и построить нечто другое. А когда речь идет об органов местного самоуправления, необходимо не один раз все хорошенько взвесить и лишь потом приступать (или не приступать) к изменениям. Серьезные организационные изменения влекут за собой и серьезные издержки, причем как прямые, так и косвенные. Поэтому предварительно надо спрогнозировать, стоит ли овчинка выделки.

Разумеется, издержки существенно зависят от масштаба изменений.

Масштаб же организационных изменений определяется задачей, которую требуется решить. Если абстрагироваться от деталей, то по сути, необходимость в изменении организационной структуры органов управления вытекает либо из уже прошедших, либо прогнозируемых изменений во внешней либо внутренней среде, которым новая структура должна соответствовать.

Скажем более, совершенствование организационной структуры редко выступает как единственное «лекарство» от проблем, а является составной частью «комплексной терапии». Но изменения во внешней либо внутренней среде органов управления не обязательно влекут за собой изменения в оргструктуре.

Однако нельзя сводить все только к реагированию на изменения внешней и внутренней среды организации. В некоторых случаях речь может идти и о повышении эффективности функционирования нормально функционирующей организации.

Требования к организационной структуре - это, по сути, ряд условий и ограничений, которым структура должна соответствовать. Требования можно с некоторой долей условности разделить на общие и специальные. Общим требованиям оргструктура должна соответствовать независимо от тех задач, которые она выполняет, а специальные требования определяются целями изменения структуры.

Если говорить об общих требованиях к организационной структуре, то не вызывает сомнений, что в любом случае она должна быть:

прозрачной, то есть быть понятной и очевидной для работников, граждан, обращающихся за услугами в органы управления;

хорошо управляемой, то есть структура организации должна быть такой, чтобы все управляющие воздействия точно и своевременно формировались, выполнялись и анализировались;

рентабельной, то есть затраты на поддержание такой структуры должны находится в известном соотношении с финансовыми результатами хозяйственной деятельности органов, а так как доходы органов управления формируются за счет федерального бюджета, то «раздувание аппарата» и усиление бюрократических процессов просто не допустимо.

Что касается специальных требований к организационной структуре, то они, как было сказано выше, определяются целями организационных изменений.

Однако следует помнить, что даже спроектированная самым оптимальным образом организационная структура будет нежизнеспособной, если муниципальные служащие недостаточно квалифицированы и не мотивированы на достижение поставленных целей.

В рамках Администрации Ахтубинского поселения не стоит проблема квалификации кадров, так как кадровый состав полностью укомплектован и соответствует требованиям. Кроме того средний возраст работников составляет 29-37 лет, что является хорошим показателем в среднем по стране, к примеру, в городе Волжском средний возраст работников Администрации составляет 36-48 лет. Все работники обязаны проходить обучение в трудовой инспекции по вопросам трудового законодательства, также сдать квалификационный экзамен по пожарному минимуму, изучить акты ГО И МЧС. Сотрудники работают по срочному трудовому договору, с испытательным сроком от 1 месяца.

Речь в данной абзаце в первую очередь пойдет о самом процессе усовершенствования организационной структуры уже существующей в органе управления. При этом мы не будем рассматривать усовершенствование структуры органа по капиталу, поскольку данный процесс не специфичен для органов местного самоуправления.

Итак, процесс совершенствования организационной структуры разбивается на три этапа, в каждом из которых выполняется ряд работ:

Организационная диагностика;

Разработка новой организационной структуры;

Осуществление организационных преобразований.

При этом, в зависимости от масштабов изменений в организации, указанные этапы могут выполняться итеративно. Рассмотрим более подробно каждый из этапов.

Организационная диагностика

Цели проведения организационной диагностики - это выявление и формализация существующих проблем в организационной структуре, а также первичный анализ причин возникновения таких проблем и путей их устранения.

Как правило, при инициировании процесса организационных преобразований основные проблемы в организационной структуре, которые требуется устранить, уже определены, но причины, их вызывающие, далеко не всегда очевидны. Чтобы выявить причины возникновения проблем, используют следующие инструменты:

Анализ организационной структуры и штатного расписания, в ходе которого исследуется рациональность существующей структуры управления организацией и ее количественный состав;

Анализ организационно-функциональной модели, в ходе которого делаются выводы о рациональности распределения сфер ответственности функций по подразделениям и сотрудникам. При этом, как правило, изучаются положения о подразделениях, должностные инструкции и другая регламентирующая документация;

Оценка персонала, в ходе которой изучаются ключевые компетенции сотрудников и их соответствие предъявляемым организацией требованиям.

Результатом организационной диагностики является документ, в котором изложены выявленные проблемы в организационной структуре и причины их возникновения, а также рекомендации по их устранению.

Разработка новой организационной структуры

Целью данного этапа является разработка модели целевого состояния организации, которая была бы наиболее рациональна в новых условиях функционирования. Целевое состояние структуры организации находит свое отражение в следующих документах:

Проект организационной структуры;

Проект штатного расписания (опционально - с расстановкой сотрудников);

Проект организационно - функциональной модели;

Перечень регламентирующих документов, которых необходимо разработать либо изменить с учетом внедрения новой организационной структуры;

Проект плана проведения организационных изменений.

Непосредственное наполнение данных документов существенным образом зависит от целей проведения преобразований и организационных проблем, которые необходимо решить. Данные документы являются результатом сложной и кропотливой аналитической работы специалистов. Тут сложно говорить о каких-то шаблонных приемах, результат работы определяется поставленной задачей.

Разумеется, что проект новой организационной структуры должен пройти стадию утверждения, в ходе которой всесторонне изучаются все достоинства и недостатки разработанного проекта. И при необходимости проект дорабатывается.

Осуществление организационных преобразований

Осуществление организационных преобразований - это, пожалуй, наиболее критичная стадия все процесса, потому что именно в грамотном внедрении новой организационной структуры заключается успех всего мероприятия. Соответственно, любую самую передовую идею способна загубить ее плохая реализация.

Готовых рецептов давать не будем, однако существует ряд принципов, опираясь на которые, можно эффективно и качественно провести процесс организационных преобразований.

Воля руководства к проведению изменений. Как показывает практика, для успешной реализации организационных изменений в компании необходимо деятельное участие высших должностных лиц. В данном случае участие главы Администрации Среднеахтубинского района (Тихонова В.А.).

Внешняя и внутренняя PR-кампания. Большинство людей изменения воспринимают негативно, во всяком случае, вначале, это известный психологический факт. Поэтому необходимо провести большую разъяснительную работу среди персонала, чтобы показать им положительные моменты организационных изменений, а также пресечь в корне зарождающиеся слухи.

Обучение персонала. Если организационные изменения связаны с изменением функций или порядка взаимодействия сотрудников (как правило, так и происходит), необходимо заранее провести обучение персонала работе в новых условиях. Необходимо обновить или создать заново соответствующие должностные инструкции и регламенты работы, провести тренинги по работе в новых условиях, при необходимости - провести профессиональную подготовку.

Последовательность в реализации изменений. Бывает, что проекты совершенствования организационной структуры организации не доводятся до конца по каким-либо причинам: нехватка ресурсов, недовольство персонала, принятие «половинчатых» решений и т.п. Однако по сути такая ситуация означает провал проекта, поскольку результат так и не будет достигнут. Пропасть нельзя перепрыгнуть на 99 процентов.

Оценка эффективности организационных изменений.

Не подлежит сомнению, что такая достаточно сложная процедура, как изменение организационной структуры, подлежит серьезному анализу с точки зрения оценки ее эффективности. Но практическое решение подобной задачи может столкнуться с существенными сложностями. Сложности эти заключаются в первую очередь в том, что экономический эффект от преобразования организационной структуры зачастую формируется не напрямую, а косвенным образом.

Тут есть и еще одно довольно существенное замечание. Могут произойти какие-либо изменения во внешней среде организации, которые способны свести на нет все произведенные организационные изменения.

Или же, допустим, при внедрении организационных изменений мы внезапно обнаруживаем, что в организации нет такого персонала и такой управленческой команды, которые способны эффективно работать в новых условиях. И тогда проект, по сути дела, будет провален.

Для данного сельского поселения необходимо увеличение численности работников с 30 до 42 человек. Данная структура (См. Приложение 1) не отвечает всем требованиям предъявляемым гражданами сельского поселения (напомню, что в состав поселения входит четыре территориальных образования, а численность оставляет 19 900 человек).

Увеличение штата не повлечет за собой бюрократического процесса и не будет являться фактором «раздувания» бюджета образования. Так как в данном районе находится большое количество земель сельхоз назначения и садовых обществ, то необходимы специалисты в области кадастрового учета и экологии. Предлагаемая организационная структура представлена в Приложении 2.

Все указанные факторы и стороны реформирования организационной структуры представлены на рис. 1.

Рис. 3.1. Составляющие процесса реформирования организационной структуры

Заключение

Дуалистическая политико-правовая природа местного самоуправления является наиболее предпочтительной, объясняющей сочетание в местном самоуправлении государственного (публично-властного) и общественного (самоуправленческого) начал. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления, которые играют преимущественно роль в осуществлении муниципальной власти.

Властная природа органов местного самоуправления качественно отличает их от структур, деятельность которых носит общественный характер (органов территориального общественного самоуправления, общественных организаций). Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Несмотря на конституционное право местного населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, фактически она устанавливается централизованно на всей территории России.

Реализация полномочий органов местного самоуправления осуществляется на принципах законности, гласности в деятельности органов местного самоуправления, строгого учета мнения населения в процессе реализации муниципальной власти, ответственности органов местного самоуправления перед населением.

В большинстве случаев полномочия органов местного самоуправления закреплены в отраслевых федеральных законах без отнесения их к полномочиям конкретного органа.

В результате исследования пришла к выводам:

представительные и исполнительные органы функционируют нормально;

структура исполнительных и представительных органов сельского поселения удовлетворяет условиям реализации поставленных задач;

кадровый состав укомплектован полностью, средний возраст служащих составляет 29- 37 лет, что является положительной тенденцией для эффективной работы органов власти.

Вместе с тем, уровень правовой обеспеченности недостаточный, возникает много проблем с реализацией ФЗ РФ №131-ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления», что показывает на недостатки в толковании, проработанности отдельных статей.

Возникают проблемы по вопросам финансирования отдельных статей расходов сельских поселений.

Проблема разделения полномочий и ответственности между органами государственной и муниципальной власти.

В обновленной модели местного самоуправления наблюдается тенденция постепенного встраивания органов местного самоуправления, в первую очередь сельских поселений, в единую систему централизованных государственных органов власти, что не соответствует демократическим началам, провозглашенным в Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации.

Для решения этих проблем необходимо:

расширить правовую базу;

издать сборник законов Волгоградской области для депутатов представительных органов и глав городских и сельских поселений.

Органам местного самоуправления:

внести изменения в уставы муниципальных образований в целях приведения их в соответствие Федеральному закону от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

обеспечить постановку на налоговый учет представительных органов муниципальных образований в качестве юридических лиц;

создать систему информирования жителей Волгоградской области о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

разработать и реализовать программу по переподготовке управленческих кадров;

создать бюджет развития сельского поселения для реализации социальных программ;

провести аттестацию кадрового состава Администрации, на основе этого разработать программу по переподготовке и повышению квалификации служащих;

наладить эффективную работу и систему обратной связи с Администрацией Среднеахтубинского района;

рассмотреть вопрос об увеличении кадрового состава Администрации сельского поселения;

разработать нормативную базу для формирования и обучения кадрового резерва Администрации.

Список использованных источников и литературы

Конституция Российской Федерации. - М.: ИНФРА-М, 2010.40 с.

Конституция Российской Федерации: Комментарии/под редакцией Топорнина Б.Н., Батурина Ю.М., Орехова Р.Г. - М. 2009. 350 с.

Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 16, С. 267.

ФЗ РФ №154-ФЗ от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления».

ФЗ РФ №131-ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления».

ФЗ РФ № 97-ФЗ от 21.07.2005г. «О порядке регистрации уставов муниципальных образований».

Закон Волгоградской области от 16.11.1998 г. № 222-ОД «О местном референдуме в Волгоградской области».

Закон Волгоградской области от 05.05.2005г. № 1053-ОД «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области».

Закон Волгоградской области. Об организации местного самоуправления в Волгоградской области.

Закон Волгоградской области от 07.10.1997г. № 138-ОД «О муниципальной службе в Волгоградской области».

Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - РЮИД, Сашко, 2009. 356 с.

Андрюшина Е.В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть. 2008. № 1. С. 19-25.

Акимкин Е. Качество управления в программе современной реформы местного самоуправления // Муниципальное право. 2008. № 4. С. 70-86.

Баганова О.А. Местное самоуправление в современной России // Реформирование государственной службы как стабилизирующий фактор становления гражданского общества в России: Сб. научных трудов/ Поволж. акад. гос. Службы (ПАГС). - Саратов, 2005. - С. 53-54.

Баглай М.В, Конституционное право Российской Федерации. - М.: НОРМА, 2009. 816 с.

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: МГУ, 2008. 754 с.

Бардаков А. И. Муниципальный менеджмент: особенности реализации в Нижнем Поволжье: Учебное пособие. - Волгоград, 1998. 125 с.

Бардаков А. И. Местное самоуправление в сельских и городских поселениях // Государственная служба. 2006. № 5. - С. 95-99.

Бардаков А. И. Муниципальная власть России: современный опыт, предпосылки развития // Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития, Всероссийская конф. (2005, Волгоград) - Волгоград: ГОУ ВПО ВАГС, 2005. - 184 с.

Билюкова Е. Реформа местного самоуправления при Екатерине II // Законность. 2009. № 4. С. 52-55.

Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. - № 2. С. 12-17.

Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации.- М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2008. 541 с.

Бухвальд Е. Местное самоуправление: этап обновления и укрепления // Экономист. 2009. № 4.С. 66-75.

14. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления / В. И. Васильев // Журнал российского права. 2009. № 3.С. 3-11.

15. Герасимова М.А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / М. А. Герасимова // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5.С. 38-40

Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: введение в специальность. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2008. 415 с.

Кнемайер Ф-Л. Субсидиарность и демократичность- два основных принципа реформы местной власти// Муниципальная власть. 2007. №2.С. 96-98.

Кодина Е. Формирование представительных органов местного самоуправления муниципальных районов / Е. Кодина, А. Широков, С. Юркова // Муниципальная власть. 2007. № 3.С. 22-29.

Кокин И. О мифах и реалиях новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"//Муниципальное право. 2009. №1. С.2-5.

Кузьмин М.А., Ответственность за неисполнение правовых актов местного самоуправления (федеральный и региональный аспекты) // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 12-14.

Курманов М.М., Мижарева Н., Проблемы исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2008. № 2. С. 25-28.

Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. - М.: Городец, 2008. 325 с.

Лаптева Л.Е., О местном уровне управления в российской истории и современности из сборника - М.: Новая Правовая культура, 2009. 256 с.

Лаптева Л.Е. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М.: РАГС, 2009. 425 с.

Местное самоуправление: проблемы и решения.- М.: 2008. 255 с.

Мирошниченко Е.В., Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство. 2005. № 4. С. 21-23.

Мокрый В.С., Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2007. № 10. С. 12-14.

Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы.- М.: Юриспруденция, 2009. 127 с.

Мокрый В.С. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 2, С. 6-9.

Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов ХIХ в. - Спб. 2008. 236 с.

Олейников О.В. Разграничение полномочий в структуре органов местного самоуправления Российской Федерации: Автореферат дис… канд. юрид. наук: (12.00.02)/ Олег Владимирович Олейников. Краснодар. акад. МВД России. - Волгоград: Б., 2005. 30 с.

Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Триада, 2008. 258 с.

Таболин В.В. Право муниципального управления. - М.: Элиг, 2009. 321 с.

Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7, С. 26-32.

Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. - М.: 2008. 452 с.

Чиркин В.Е. Варианты исполнительной власти на местном уровне из сборника - М.: Новая Правовая культура, 2009. 256 с.

Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник для вузов. - М.: Юрист, 2009.- 457 с.

Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление. М.: БЕК, 2010.

Нуреев Р.М. Курс микроэкономики. - М.: Норма, 2009.

Микроэкономический подход: практический подход. Под ред. А.Г. Грязновой, А.Ю. Юдановой. - М.: КНОРУС, 2010.

Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. - М.: 2009.

Уилэн Ч. Голая экономика. Разоблачение унылой науки. - М.: Олимп Бизнес, 2010.

Экономическая теория. Под ред. Дж.Итуэлла, М.Милгейта, П.Ньюиена. - М.: ИНФРА-М, 2010.

Гукасьян Г.М. Экономическая теория. - СПб.: Питер, 2010.

Сажина М.А. Чибриков Г.М. Экономическая теория. - М.: 2009.

Приложение 1

Организационная структура Ахтубинского сельского поселения

Приложение 2

Предлагаемая организационная структура Ахтубинского сельского поселения

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА

ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

Кафедра________________

Фамилия Имя Отчество

Анализ и совершенствование системы местного самоуправления на примере МО "Васильевский"

Дипломная работа студента(ки) ____курса________формы обучения

Специальность «___________________________________________»

Допущено к защите на ГАК

Зав. кафедрой

доктор экономических наук, профессор

Н.И.Архипова

«__»____________201 г.

Научный руководитель

старший преподаватель

Л.Н.Солянкина

«__»_____________201 г.

г. Санкт-Петербург

Введение

1. Теоретические основы местного самоуправления

1.3 Функции МСУ

2.Анализ системы МСУ в Санкт-Петербурге

2.2 Функции

2.3 Особенности

2.4 Сравнительный анализ городов федерального значения

3.3 Улучшение состояния системы МСУ в Санкт-Петербурге на примере МО Васильевский»

Заключение

Приложения

Введение

Опыт проведения преобразований в различных сферах социальной и экономической жизни показал, что только те из них имеют шанс на успех, которые осознанно поддерживаются на региональном и местном уровнях, одобряются населением. В условиях кризиса данный тезис не только не потерял своей актуальности. Напротив, в данной ситуации «от того, насколько синхронно, совместно, солидарно будут действовать государство с одной стороны, и гражданское общество с другой стороны, - зависит успех».

Сложившиеся условия требуют максимально внимательного отношения к эффективности работы органов власти и управления всех уровней, обоснованности новых планов и программ, концентрации имеющихся ресурсов. Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития выступает не как самоцель, а как инструмент решения главной задачи органов государственной власти и местного самоуправления - повышения качества жизни россиян.

Актуальность исследования состоит в том, что специфика системы местного самоуправления опирается на властные структуры в вопросах реализации, в пределах собственной компетенции закрепленных полномочий, на гражданское общество при максимальной приближенности и взаимодействии с населением, а также на хозяйствующих субъектов, представляющих собой муниципальные образования – производителей и потребителей продукции и услуг с собственным бюджетом. Это позволяет говорить о целесообразности принципиально нового подхода к функционированию и возможностям отдельных институтов властных полномочий. Система местного самоуправления как раз является таким единым институтом, который сочетает в себе все вышеперечисленные составляющие.

Проблематика исследования заключается в том, что интенсивность конкуренции на отечественном рынке такова, что появились явные признаки спада деловой активности, годовое количество вновь открываемых компаний и фирм сравнимо с количеством компаний, которые прекратили свою деятельность. Появилась тенденция основного ограничения доступности формирующейся конъюнктуры регионов и округов для существенной части населения государства, которая обусловила рост таких проблем как безработица, снижение здоровья и качества жизни. Решение настоящих злободневных социально-экономических проблем в сфере формирования регионов и округов нашего государства требует широкого применения в региональной практике рационального подхода к формированию эффективных конкурентных стратегий, ориентированных на текущие и перспективные социальные и экономические потребности населения.

Таким образом, основные тенденции регионального развития и их роль в обеспечении общественно-социального развития, комплексное исследование широкого круга данных проблем, связанных с доступным и качественным удовлетворением потребностей населения региона на основе рыночных механизмов региональной конъюнктуры, до сих пор не получили достаточного развития. Однако практика обеспечения экономической эффективности на основе оптимизации управления конкурентоспособностью регионов настоятельно требует комплексного анализа накопленного опыта работы.

Цель исследования состоит в теоретической и практической реализации методологии оптимального управления в сфере регионального развития для создания определенных преимуществ для общественно-социальной и экономической сферы.

В соответствии с заданной целью в дипломной работе автор ставит следующие задачи:

1) рассмотреть методы и способы совершенствования МСУ и использования для решения общегосударственных задач повышения уровня и качества народного представительства во власти, а также широкого участия граждан России в решении задач социально-экономического развития;

2) проанализировать возможные методы, связанные с повышением уровня доверия населения к власти, чтобы решить вопросы вовлечения населения в работу, связанную с самоуправлением территорий посредством перехода от простого информирования населения о своей деятельности к обсуждению и выработке единой позиции в отношении местных проблем;

3) изучить, какими функциями наделены в сфере развития гражданского общества органы местного самоуправления, каким образом эти функции влияют на обеспечение обратной связи между населением и властью, как возможно организовать работу по организации и содействию осуществления гражданского контроля;

4) как можно дополнить перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, включая организацию мониторинга реализации стратегии развития страны на местном уровне и качества реализации социальных функций государства с представлением соответствующих предложений органам государственной власти;

5) провести комплексное исследование потребительских характеристик, провести анализ ресурсного обеспечения на основе планирования объема материальных, трудовых, финансовых ресурсов для предоставления необходимых услуг во всех сферах и определить концепции стратегического развития структуры МСУ на примере региона МО «Васильевский».

Объектом исследования является методология анализа и совершенствования структуры и ресурсного обеспечения МСУ на примере МО «Васильевский».

Предметом исследования – являются показатели развития МО «Васильевский», а также показатели других МСУ федерального значения, которые необходимы для проведения сравнительного анализа.

Методика исследования - это материалы, при помощи которых исполнена работа. Методологическая основа исследования – это системный подход, методы сравнительного анализа, логического моделирования и экспертная оценка. Осуществленные в данном исследовании наблюдения опираются на достижения экономической науки, науки об управлении. Использованы труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам анализа хозяйственной деятельности, концепции стратегического управления, формирования системы социального партнерства, развития методов управления МСУ и современного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральным центром. Автор использовал также данные социально-экономического развития и материалы статистических сборников Госкомстата РФ по вопросам состояния здоровья населения России и по вопросам состояния материальной базы муниципальных учреждений.

Теоретическую основу исследования составляет комплексный анализ процессов управления и развития МО «Васильевский». В работе использованы – постановления государственных и правительственных органов Российской Федерации по вопросам модернизации и развития МО «Васильевский». При разработке поставленных целей и задач использовались труды отечественных и зарубежных авторов, материалы, опубликованные в средствах массовой и электронной информации, личные исследовательские наблюдения.

В соответствии с намеченными целями и задачами в первой главе исследования будут раскрыты теоретические аспекты возникновения и дальнейшего развития основ самоуправления в РФ и дана оценка ситуации в развития МСУ. Вторая глава исследования посвящается анализу и тенденциям социально-экономического развития МСУ в масштабах федерального значения и в городе Санкт-Петербург. И в третьей главе исследования речь пойдет о целях и стратегических ориентирах социально-экономического развития МСУ на примере МО «Васильевский».

Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Основные этапы становления системы МСУ в РФ

Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также ряд международных договоров Российской Федерации устанавливают правила регулирования вопросов, связанных с организацией местного самоуправления (статья 15 Конституции Российской Федерации). Из них главным международным актом в вопросах, которые связанны с местным самоуправлением, является Европейская хартия местного самоуправления, которая была принята Советом Европы 15 октября 1985 года (Российская Федерация является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 года) . Европейская хартия ратифицирована Государственной Думой 20 марта 1998 года и вступила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 года Хартия в которой установлен ряд важнейших принципов, которые формально лежат в основе организации местного самоуправления, а также гарантируют права органов местного самоуправления .

Важная правовая основа самоуправления в любой стране Европы заключается именно в Европейской Хартии местного самоуправления, которая была принята Советом Европы 15 октября 1985 года. Значительная роль в реализации данной Хартии принадлежит Конгрессменам местных и региональных властей Европы. Они представляют собой членов совещательного органа, который состоял в то время из двух палат - Палаты местных властей и Палаты регионов. Уже с 1996 года, Россия, которая является членом Совета Европы, а именно ее делегация, участвует в работе Конгресса. 18 февраля 1996 года европейская Хартия местного самоуправления стала функционировать в России, после того как она была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года.

Европейская Хартия МСУ в целом заключается в том, что самоуправление естественным образом отвечает местным потребностям и определенным корпоративным интересам населения МО, при этом орган МСУ должен иметь права на свободный выбор решений. Способы, средства их реализаций в объеме предоставленных полномочий используются под личную ответственность органа местного самоуправления. Довольно важным условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточного экономического и финансового основания для его поддержания.

Европейская Хартия местного самоуправления, описывая в статье 9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, подмечает, что орган местного самоуправления имеет право в рамках национальной экономической политики владения достаточным количеством собственных финансовых ресурсов, которые они могут свободно использовать исключительно в рамках своих полномочий и решения тех или иных местных вопросов.

Судебная защита местного самоуправления также гарантируется. Она находится на особом месте в системе правовых гарантий. Возможность судебной защиты получила свое закрепление в ряде международно-правовых актов. Орган местного самоуправления, в соответствии со статьей 11 Европейской Хартии местного самоуправления, должен обладать правом на судебную защиту для того чтобы гарантировать им обеспечение возможности свободно осуществлять свои полномочия и для соблюдения закрепленного конституцией и законодательством страны ряда принципов местного самоуправления.

Есть также определенный список моделей местного самоуправления в Российской Федерации. В юридической литературе разработаны 5 главных моделей МСУ:

1) сущностная;

2) функциональная;

3) организационно-структурная;

4) материально-финансовая;

5) правовая.

В последнее время выделяется также один тип модели - «территориальный». Все данные модели являются взаимообусловленными, а также подтвержденными конституционными нормами.

Дореволюционный этап был отмечен различными реформаторскими изменениями в области местного самоуправления. Самые существенные реформенные реорганизации были осуществлены к началу 60-х годов XIX века, когда вскоре после упразднения крепостного права императором Александром II был подписан указ правительственному Сенату о вступлении в законную силу с 1 января 1864 года «Положения о земских учреждениях». Самым существенным фактором, способствующим появлению на свет земства, стал указ от 19 февраля 1861 года, в соответствии с которым больше 20 миллионов крепостных крестьян приобрели «вольные».

Земская реформа, которая произошла в 1864 году и городская реформа, произошедшая в 1870 году, преследовали единственную цель - децентрализовать управление и развить начала местного самоуправления в Российской Империи. В основании преобразований лежали две идеи. Первая - выборность власти. Такой вид самоуправления подразумевает, что все органы местного самоуправления избираются и контролируются избирателями. Они находились бы под наблюдением со стороны представительных властей, а эти ветви власти проконтролировал бы законодатель. Земские органы самоуправления были приверженцами государственных властей, старались поддерживать легитимность и постоянство в обществе. Ко второй идее относится предложение о том, что местное самоуправление должно иметь реальный финансовый базис своей деятельности. С XIX века до 60 % всех собираемых с территориальных округов платежей оставалось в приказе земства, то есть, городов и уездов, а 20 % направлялось в казну государства и губернии.

Перед Февральской революцией 1917 года в земствах уже осуществлялась работа по самофинансированию в 43 губерниях Российской Империи с совместным количеством жителей около 110 миллионов населения. Функционирование земств осуществлялось при помощи двух основных принципов: самоуправление и самофинансирование.

Первый принцип осуществлялся при помощи избрания руководящих органов, а также формирования строений аппаратов управления, определения главных курсов своих действий, подбора и обучения специалистов, формирования и распределения местных бюджетных средств. Советский этап развития органов самоуправления начался с времен Октябрьской революции и ознаменовался полной реконструкцией земских управлений.

Повсеместную ликвидацию земств ввели большевики, так как они считали земские органы самоуправления наследством буржуазного строя, и, кроме того, политикой нового Правительства была централизация власти, а земства, как известно, предусматривало ее децентрализацию. Ликвидация земств завершилась летом 1918 года.

Это был вполне закономерный процесс, так как новый режим подразумевал тотальный контроль, а местное самоуправление дает экономико-социальные, финансовые и даже политические права и свободу, самостоятельность, в то время как идеи социализма опираются на державу пролетарской диктатуры и тоталитарный режим, то есть, на государство, которое по своей природе является централизованным .

В процессе формирования и функционирования органов местного самоуправления в эпоху дореволюционной Российской Империи, можно было особо выделить следующие важнейшие принципы, являвшиеся особенностью отечественной муниципальной школы:

1) принцип разнообразия конфигураций органов местного самоуправления, который был связан с особенностями социально-экономического развития территориальной целостности Российской Империи, с главными различиями культурно-национального и религиозного этноса;

2) принцип невмешательства органов местного самоуправления в активную политическую жизнь, так как считалось, что основной задачей органов местной самоуправления было удовлетворение первоочередных нужд жителей, и страна строго следила за тем, чтобы органы МСУ не выходили за границы этих полномочий;

3) принцип размежевания объектов ведения и ресурсов между степенями властных полномочий, когда разграничительный порядок строится не по позиции достаточности, а по позиции наивысшей результативности применения их предоставленным уровнем;

4) принцип передачи органам МСУ сравнительно широких прав в экономических и хозяйственных областях при сохранении контроля со стороны центра. Основаниями предоставления некоторых полномочий, в основном, были колоссальные территориальные масштабы Империи; и стремительное развитие во второй половине XIX и начале XX веков городских и земских образований, услуг здравоохранения и культуры.

Накопленный до революции опыт МСУ, в основном земских органов самоуправления, после революции был забыт и утерян. И в годы советского режима можно отыскать многие позитивные образцы основания МСУ.

Системы местного самоуправления, которые функционировали в Советском Союзе, а также в РФ в 80-е годы XX века, характеризовались следующим образом. В соответствии с Конституцией СССР, местные Советы обязаны были возглавлять на своей территории государственные, хозяйственные и социально-культурные строительные объекты; ратифицировать плановые проекты экономического и общественного развития, а также местный бюджетный фонд; руководить подвластными им органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями; гарантировать соблюдение законодательства, охранять государственный и общественный порядок, стоять на охране прав граждан; и способствовать упрочению обороноспособности государства.

В границах собственных полномочий органы МСУ должны были гарантировать масштабное экономическое и общественное развитие непосредственно на их собственной территории; реализовывать проверку соблюдения законодательных актов размещенными в этом территориальном округе предприятиями, организациями и ассоциациями вышестоящего подчинения; согласовывать и проверять их деятельность в сфере землепользования, экологического законодательства, строительства, правильного применения рабочих ресурсов, производства товарного ассортимента народного потребления, социально-культурных, бытовых и иных сфер обслуживания населения.

Интерес к проблемным вопросам по поводу самоуправления в России возрос лишь во второй половине 80-х годов, к тому времени, когда признали нужду в переходе от административной к преимущественно экономической составляющей методики управления. Понемногу началась утверждаться точка зрения, что органы МСУ - это независимый уровень реализации народом власти, которая принадлежит ему в соответствии с Конституцией РФ. Тогда же стал утверждаться взгляд на то, что демократические устои общества возможны только при отъединении органов МСУ от государственного центра. Главным практичным шагом в данном отношении стала ратификация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» .

В соответствии с вышеуказанным законодательным актом, система органов МСУ стала включать в себя местные Советы, а также органы территориальных общественных советов и комитетов микрорайонов, домовых, уличных, квартальных, сельских комитетов и других органов, а кроме того, местные референдумы, собрания и иные конфигурации прямой демократии. Первичного территориального уровня местного самоуправления добился сельский совет, районный поселок, городской район. Закон урегулировал предоставление союзным и автономным республиканским автономиям право независимо определять и другие уровни.

Следующим этапом развития стал постсоветский переходный этап. Главной ступенью развития реформы муниципального управления, как уже указывалось выше, стало принятие 9 апреля 1990 года Закона Союза Советских Социалистических Республик, который назывался «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР». Кроме характерных особенностей, в соответствии с которыми широкие полномочия передавались МСУ, появилось и укрепилось понимание тех условий, что данные полномочия и работа органов самоуправления должна была базироваться на твердой финансовой и экономической основе.

Костяк местного хозяйства должен был состоять из коммунальной собственности. Она охватывала объекты, которые создавались или приобретались органами МСУ за счет принадлежащих им средств, а также передавались им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальные предприятия получили в соответствии с этим законом преимущественное право употребления местных природных и материально-технических ресурсов.

Следующим этапом принято считать ратификацию Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» , в соответствии с которым местные представительные органы власти избирались народонаселением на основании всеобщих, равноправных и прямых избирательных прав при проведении тайного голосования сроком на пять лет. Исполнительно-распорядительные органы МСУ, которые были подотчетны подобающему Совету, а также вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в границах их полномочий, представляли собой местную администрацию. Глава администрации местных органов власти избирался при помощи всеобщих прямых и равноправных выборов путем тайного голосования тоже сроком на 5 лет. Глава администрации исполнял свои полномочия, опираясь на принцип единоначалия. Все вопросы он должен был решать путем подчинения и управления органами и структурными подразделениями местной администрации. Подобным образом, утверждение органов МСУ в РФ сопровождал переход от исполкомовско-коллегиальных форм исполнительной деятельности к позиции единоначалия в руководстве МСУ.

Возникшие к середине 90-х годов массовые демократические преобразования в РФ привели к тому, что начала восстанавливаться наличествовавшая в дореволюционный период идея отделения МСУ из системы органов государственной власти.

В 1993 году была принята новая Конституция РФ, которая зафиксировала законодательно положение о том, что органы местного самоуправления больше не входят в систему органов государственной власти. В соответствии со ст. 132 определялась сфера проблем местного значения: «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» .

В Конституции Российской Федерации 1993 года в главе 1 статьи 12 местное самоуправление впервые было определено как база всего конституционного строя государства Россия. Данное требование учитывается Европейской Хартией о местном самоуправлении. МСУ признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Составная часть российской правовой системы, как это следует из статьи 15 Конституции Российской Федерации, представляет собой ряд общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. По этой причине, правовая основа местного самоуправления и представляет собой Европейскую Хартию местного самоуправления, которая ратифицирована Федеральным законодательством от 11.04.1998 года. Хартия определяет ряд основных принципов, в соответствии с которыми, вместе с российской Конституцией, федеральным, региональным и муниципальным законодательством, строится местное самоуправление в Российской Федерации.

Особое значение имеют юридические гарантии осуществления МСУ. За ограничения прав местного самоуправления законодательством предусмотрена юридическая ответственность. Таким образом, с данного момента в РФ на конституционном уровне было утверждено местное самоуправление - специфичная степень власти, поскольку выделение органов МСУ из системного аппарата органов государственной власти определило оригинальное дробление государственных функций по вертикали.

Существенным событийным этапом в становлении системы МСУ в России было принятие ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . В законодательном акте органы МСУ характеризовались как самостоятельные, и их функции должны были осуществляться под их собственную ответственность. Право граждан на реализацию местного самоуправления регулируется такими тезисами закона, как: признание равенства граждан; права в соответствии с выборами избирать или быть избранными в органы МСУ; а также равноправный доступ к муниципальным службам.

Так определились главные принципы основания местного самоуправления в РФ, которые и предоставляют на современном этапе широкие возможности разнообразия конфигураций его воплощения в жизнь. Тем не менее, жители РФ в силу всевозможных причин, так же, как и раньше не могли в совершенной мере участвовать в исполнении народовластия через органы МСУ. Тогда, в качестве одной из самых существенных конституционно-правовых реформ в России была проведена реформа местного самоуправления. Учитывая исторический опыт развития органов МСУ в РФ и при применении передового зарубежного опыта, была начата реформа, которая, в конечном счете, помогла на правовой основе закрепить двухуровневый характер МСУ . В результате проведенной реформы народонаселение будет иметь возможность активнее участвовать в жизни своего округа, области, района и проявлять инициативу в осуществлении власти органами МСУ.

1.2 Понятие и принципы МСУ в РФ

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в нашей стране признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий является самостоятельным органом. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не считаются частью или участником системы органов государственной власти. В пункте 2 статьи 3 данного основополагающего документа говорится о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление представляет собой одну из форм реализации народом своей власти.

Также главные моменты и принципы данного института особенно подробно освещены в главе 8 Конституции Российской Федерации, в которой статьями 130, 131, 132 и 133 закреплены общие положения об организации местного самоуправления в России.

В соответствии с информацией из вышеперечисленных статей, местное самоуправление в Российской Федерации позволяет принимать самостоятельные решения по некоторым вопросам, которые имеют только лишь местное значение. Например, среди таких вопросов могут быть такие моменты как владение, использование и распоряжение элементами муниципальной собственности. Принятие решений по вопросам производится собранием граждан через созыв референдумов, выборов, а также других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Смена границ территорий, непосредственно в которых имеет силу местное самоуправление, возможна только лишь с учетом населения соответствующих территорий [приложение 1].

Орган местного самоуправления самостоятельно управляет элементами муниципальной собственности, осуществляют формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, устанавливается местный налог и количество сборов, осуществляется охрана общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Европейская Хартия местного самоуправления "Собрание законодательства РФ", ратифицированная в России в 1998 году, дает определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения .

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается более широкое понятие местного самоуправления, согласно которому местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Вышеперечисленные нормативные акты являются непосредственной правовой основой организации местного самоуправления в России наряду с другими законами и подзаконными актами [приложение 2]. К другим законам относится Федеральное Законодательство: ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» , которые применяются в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, и утрачивают силу с 1 января 2009 года. Также существует и действует ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» , который обеспечивает защиту данных прав в случае их нарушения.

К подзаконным актам относятся Указы Президента РФ: «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» , «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» , «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» , а также Постановления Правительства РФ, приказы Министерства Юстиции РФ в данной сфере и другие законодательные акты.

Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

з) гласность деятельности местного самоуправления;

и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

к) государственная гарантия местного самоуправления.

Благодаря общим принципам, в соответствии с которыми функционирует МСУ, его органы осуществляют свою работу слаженно и в соответствии с определенным порядком. Но, в то же время, их работа предопределена теми устоями, которые существуют в данной территории и подчиняются обычаям и традициям жителей, принимавших участие в формировании МСУ.

1.3 Функции МСУ

Под понятием «функции местного самоуправления» понимается ряд основных направлений работы муниципалитета. Функциональный набор возможностей местного самоуправления обусловливается природой его происхождения, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность. Местное самоуправление, является одной из составляющих основы любого демократического строя, так как представляет собой олицетворение народной власти и осуществляет обеспечение приближения управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Организованное в соответствии с принципами демократии и децентрализации власти, имея определенную самостоятельность в принятии различного рода решении по всем вопросам местного значения, местные самоуправления могут способствовать наиболее оптимальному сочетанию местного и общегосударственного интереса, более эффективному процессу реализации социально-экономических возможностей и потенциальных возможностей самоуправляющихся единиц на территории страны.

Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

Центральное место в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении (как, впрочем, и в корпоративном), занимает планирование. Все остальные управленческие функции, в конечном счете, зависят от того, каковы цели организации и каковы способы их достижения, что и определяется в ходе планирования. Таким образом, планирование можно определить как деятельность, направленную на определение целей и способов действия, обеспечивающих достижение этих целей.

Сущность планирования можно охарактеризовать посредством рассмотрения четырех его аспектов, которые Г. Кунц и О. Доннел определили как « вклад планирования в достижение поставленных целей и задач ведущую роль планирования, вездесущность планирования, эффективность планов» . И хотя перечисленные выше аспекты планирования были первоначально выделены для корпоративного менеджмента, их значение для рассмотрения сущности муниципального управления ничуть не меньше.

Начнем с того, что цель любого плана, будь-то долгосрочный план социально - экономического развития или же любой производный от него документ, заключается в том, чтобы облегчить достижение целей и задач муниципального образования. Этот принцип вытекает из самого характера любой организации, которая существует для достижения целей посредством сознательного сотрудничества. Отсюда следует вывод о том, что планирование как функция местного самоуправления возможна лишь только тогда, когда к постановке целей и определению системы мер по их достижению привлекаются как можно более широкие слои населения.

Поскольку действия руководителей органов муниципального управления в отношении организации, руководства и контроля рассчитаны на то, чтобы способствовать достижению целей муниципального образования, то планирование логически предшествует выполнению всех других управленческих функций. И хотя на практике все управленческие функции переплетаются между собой, «планирование уникально в том отношении, что оно устанавливает цели, необходимые для всех групповых усилий». Следует отметить также и то, что планирование не только устанавливает цели, и способы их достижения, но и устанавливает нормативы контроля, т.к. нельзя контролировать незапланированные действия .

Планирование представляет собой ряд функций всех, кто так или иначе на профессиональном уровне занимается управленческой деятельностью, и органы муниципального управления в этом отношении не являются исключением. Естественно, что характер и объем плановой работы будет изменяться в зависимости от полномочий, которыми располагают конкретные работники муниципальных органов. Однако, в любом случае ни одна должностная инструкция или любой другой регламентирующих деятельность работников муниципального управления документ не может так ограничить облает их выбора, чтобы они не обладали ни малейшей свободой действия, без чего не может быть планирования, т.к. планирование по своей природе всегда предполагает выбор из определенного количества, альтернативных действий.

Степень эффективности плана, а, следовательно, и всей деятельности, связанной с разработкой плана и плановой деятельности устанавливается количественной степенью того вклада, который ими вносится в процесс осуществления цели и задачи, перед определенным муниципальным образованием. Исследуя уровень эффективности плана важно не забывать о том, что вовсе не любой план способен автоматически привести к полному достижению даже верно намеченных целей. Эффективные планы смогут принимать во внимание те затраты, которые будут связаны с его реализацией, а также то, что они не должны превышать возможную выгоду.

Чтобы лучше понять необходимость планирования, рассмотрим следующие факторы, выделенные для корпоративного менеджмента, но которые не менее значимы и для муниципального управления. После того как в ходе планирования были определены цели и способы их достижения наступает время организации. Функция организации заключается в разработке структуры заданий и властных отношений, которое обеспечивают достижение целей местного самоуправления.

Функция организации в муниципальном управлении обеспечивает формирование системы органов управления муниципальным образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так и между ними. Особое значение в этой связи приобретает формирование оптимальной организационной структуры органов муниципального управления. Кроме того, данная функция управления обеспечивает согласование и взаимодействие совместной деятельности органов управления нескольких муниципальных образований, а также с региональными и федеральными органами власти. Наконец, данная функция направлена на формирование механизмов взаимодействия органов муниципального управления с предпринимательскими структурами, которые действующими на территории муниципального образования.

«Руководство и лидерство - по определению Г. Кунца и С. О Доннела - являются межличностными аспектами управления, посредством которых подчиненные могут понять цели предприятия и наиболее эффективно и рационально содействовать их достижению» .

Функция руководства непосредственно направлена на сотрудников организации и призвана обеспечить такое их поведение, которое преследует достижение целей организации, в данном случае системы органов муниципального управления. По этой причине эффективное лидерство становится высокоценным качеством руководителя, имеющим особое значение в сфере муниципального управления еще и потому, что нередко такому руководителю приходится обеспечивать не только должное поведение работников муниципалитета, но и отдельных организаций и предприятий ему непосредственно не подотчетных, а также тех или иных групп населения, проживающего на территории муниципального образования.

Однако какими бы выдавшимися лидерскими качествами не обладали руководители, это может оказаться недостаточным, если в системе органов муниципального управления не обеспечена должная мотивация, которая в практике управления, проявляется в формировании различных систем стимулирования деятельности, направленной на достижение общеорганизационных целей.

Содержание контроля - как завершающей функции управления состоит в том, чтобы, сравнивая полученные результаты деятельности муниципального управления с плановыми, определять в случае необходимости корректирующие меры. В самом общем виде функция контроля в муниципальном управлении может быть представлена как совокупность трех взаимосвязанных элементов, а именно:

Определения стандартов (нормативов), которых необходимо достигнуть;

Информации, которая фиксирует отклонение между действительностью и планируемыми стандартами;

Корректирующих действий, направленных на достижение запланированных стандартов.

Завершая рассмотрение функций управления, следует еще раз отметить, что «изолированное» рассмотрение отдельных функций - удобный методический прием, в практической же деятельности выделить отдельные из рассмотренных выше функций зачастую крайне сложно уже в силу того они взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Поскольку важнейшим средством осуществления государственной власти является институт права, то государственное, конституционное и административное отрасли права регламентируют организацию и деятельность государственного механизма, определяя структуру и компетенцию органов государственного управления. В связи с тем, что состав общих и частных функций для каждого уровня муниципального управления определяется на основе компетенции, устанавливаемой законодательством, то этот состав функций остается единым для каждого уровня управления.

Методы науки муниципального управления обеспечивают преобразование компетенции органов муниципального управления в функции управления и на их основе построение структуры и процесса муниципального управления. Функция управления отождествляется с компетенцией органа управления. Компетенция органа управления является сложной правовой категорией, структура кс торой включает предмет ведения, права и обязанности. Под предметами ведения в юридической литературе понимаются сферы общественной жизни, в которых действует орган управления и в которых он юридически компетентен. Под сферами общественной жизни понимается среда, где действует орган управления, т.е. круг ее деятельности.

Далее утверждается, что свои функции и задачи органы управления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей, которые характеризуются как полномочия. Они реализуются на основе следующих принципов:

1) негативного регулирования (разрешено все, что не запрещено);

2) субсидиарности (передача большего числа функций управления объектами органам МСУ);

3) позитивного регулирования (регулирования сверху).

Полномочия - это, прежде всего: а) принятие решений по внутренним и местным вопросам; б) решение функций общегосударственных.

Проблематика создания, функционирования и совершенствования муниципального управления исследует наука муниципального управления, которая использует такие понятия, как цель, задача, функция, право, ответственность органов управления, цель, задача, обязанность, право и ответственность работников этих органов.

По той причине, что большинство органов муниципального управления формируются и действуют в соответствии с законодательством, а закон создаются на базе понятий юридической науки («компетенция», «полномочия»), возникает необходимость соотнесения этих понятий с понятиями науки муниципального управления («функция», «обязанность»), что позволит обеспечить правовое обоснование деятельности органов муниципального управления и их работников.

Поэтому, с позиции науки муниципального управления под термином «полномочия органа управления» целесообразно понимать совокупность функций органа управления и его прав; под термином «полномочия работника органа управления» - совокупность обязанностей работника и его прав.

Выполнение этой сложной работы, заключающейся по существу в переводе понятий юридической науки на понятия науки управления сопряжено с определенными трудностями, являющимися источником ошибочных решений. Для их исключения необходимо законодательные и другие нормативные юридические акты по вопросам организации, функционирования и совершенствования муниципального управления создавать с использованием понятий науки муниципального управления - цель, задача, функция, обязанность.

Вывод по первой главе: в результате исследования, проведенного в первой главе, удалось выяснить теоретические аспекты формирования и развития в Российской Федерации института МСУ. Длительный промежуток советского периода, на протяжении которого народовластие в стране было фактически реорганизовано, повлиял на демократические устои России и отбросил развитие экономики и социального спектра в регионах и областях далеко назад. Лишь на сегодняшний момент времени после долгих реформ и правового урегулирования Правительством и законодателями были созданы условия для благоприятного развития органов МСУ и регионов, за которые они отвечают. Но такое положение дел не исключает и возникновения проблем. Об этом пойдет речь во второй главе исследования.

Глава 2.Анализ системы МСУ в Санкт-Петербурге

2.1 Характеристика системы МСУ

Ряд основных параметров системы местного самоуправления был установлен в процессе конституционно-правовой реформы, которая проводилась в 1993–1995 годах. Конституция Российской Федерации, а после и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (далее – Закон) помогли заложить базу из основных принципов формирования и функционирования органов МСУ. «Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Санкт-Петербурга» . Принципы народовластия закреплены в пункте 1 статьи 4 Устава города .

Процесс формирования главных и основополагающих принципов построения системы осуществлялся в довольно сложных условиях, что и установило определенные особенности российской модели местного самоуправления. Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» . Условия, в которых происходил процесс формирования основных принципов организации местного самоуправления, были характеризованы следующими чертами :

1. Переходная характеристика экономических и правовых условий, вместе с незавершенностью главных правовых процедур формирования государственной власти. Данная черта привела к тому, что закон становился носителем компромиссного характера, при этом сохранял в себе рудименты старой советской системы. С другой стороны, на закон наложило отпечаток и то, что он был первым после Конституции законом о власти, а, следовательно, после его принятия происходила настоящая накаленная борьба между центральной частью государства и региональной властью по поводу его основополагающих положений, по той причине, что законодательными органами впервые были предприняты попытки поставить рамки объема компетенции органов МСУ, уходя от советского принципа соподчинения, в котором “все отвечают за все” .

2. Закон был принят в условиях очень сложного финансово-экономического кризиса, в то время когда федеральные и региональные власти были глубоко заинтересованы в максимальной децентрализации расходных полномочий, так как их собственные доходы в данный период были сильно ограниченными. По этой причине, в тексте Закона закреплен довольно четкий перечень широких полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления. Как раз этим фактом можно объяснить ряд последовавших в этот период процессов стабилизации экономики, которые вплоть до рубежа веков помогали восстанавливать экономику. Но все же именно предоставление таких возможностей органам МСУ обуславливали последующие попытки региональных центров и государственного центра возвратить себе большинство полномочий через вынесение обвинений органам МСУ в их некомпетентности или в неспособности их выполнять . (См. рис. 2.1.)

Интересно, но в соответствии со статистическими и историческими данными, эти процессы были свойственны большинству развитых стран. Чем хуже обстановка экономического кризиса, тем больше появляется полномочий у органов МСУ, как это было в послевоенных Японии и Германии. В рамках постоянно нарастающих оборотов экономического кризиса государственные власти применяют местное самоуправление, присваивая ему звание важнейшего элемента в антикризисном управлении, так как данный уровень власти является наиболее близким по отношению к населению и имеет возможность наиболее гибко управлять ресурсами в интересах функционирования систем жизнеобеспечения населения.

(Рис. 2.1.). Условия принятия Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”

3. Принятие закона осуществлялось в период подготовки вступления России в Совет Европы. По той причине, что признание Европейской Хартии местного самоуправления было обязательным и безоговорочным условием вступления в эту европейскую организацию, закон автоматически максимально адаптировался к европейскому требованию стандартов. На завершающем этапе закон был тщательно проверен рядом специалистов, которые были членами Совета Европы и был признан целиком соответствующим Европейской Хартии местного самоуправления. Это дало возможность Российской Федерации, без каких либо оговорок в 1996 году ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления.

Перечисленные выше факторы обусловили следующие особенности российской модели местного самоуправления.

1. Правовые и организационные механизмы учета местных особенностей

Двухуровневая система законодательного регулирования местного самоуправления (федеральным и субфедеральным уровнем власти). Данная особенность обусловлена федеративным устройством самой государственной власти. Закон вслед за статьей 72 Конституции предусматривает полномочия субъектов РФ по регулированию отдельных вопросов организации и деятельности органов МСУ. В соответствии с конституционными нормами, федеральный уровень может формулировать лишь общие принципы организации местного самоуправления, что в корне отличается от прежнего подхода, когда федеральный закон (в частности, Закон “О местном самоуправлении в РФ” 1991 года) полностью расписывал не только основные принципы, но и процедуры деятельности, создавая тем самым унифицированную модель местного самоуправления для всей страны. При всей привлекательности старого подхода, он невозможен сегодня. И дело не в том, что это не позволяет реализовать существующее правовое поле, а в том, что Россия настолько многообразна по своим географическим, природно-климатическим, хозяйственным, этническим и иным факторам, что попытка подобной унификации приведет к резкому снижению эффективности деятельности этой власти. В свое время это прекрасно понимали государственные деятели Российской империи. До 1917 года в России существовало более двадцати различных систем организации местного самоуправления. Только 37 “русских” губерний из 72 имели унифицированную систему местного самоуправления.

Институциональная обособленность органов МСУ от органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти) дает право определять структуру органов МСУ по определенной процедуре, самому населению. Положение Конституции об организационной обособленности органов МСУ в рамках властной иерархии позволяет создать необходимый уровень минимальных гарантий для местного самоуправления, что особенно важно для страны, переходящей от системы всевластия государственных чиновников, а также позволяет гибко учитывать особенности местных условий действия власти, строить структуру управления исходя из интересов граждан. В результате действия данного положения в России сложилась достаточно унифицированная система органов местной власти, но в самой внутренней организации каждый орган МСУ, каждый регион имеет свои особенности. Однако данное положение имело и отрицательные последствия. Прежде всего, это касается разрыва информационных пространств и ослабления координации деятельности местных органов государственного управления (территориальные подразделения федеральных и региональных органов власти).

Двухканальная система формирования компетенции органов МСУ (“сверху” государство определяет собственные предметы ведения и делегирует исполнение отдельных государственных полномочий, а “снизу” население так же возлагает исполнение отдельных общественных задач на эти органы) дает возможность наиболее полно учитывать местные особенности. В Законе также предусмотрена возможность передачи государственных полномочий с регионального и федерального уровня на исполнение органам МСУ. (См. рис. 2.2.)

2. Финансово-экономическая модель

Так как концепция закона формировалась в период переходной экономики, в основу финансово-экономической модели были положены принципы, предусматривающие, что главные потребности граждан удовлетворяются через муниципальные и государственные предприятия. На это же была ориентирована и модель финансовых отношений.

При всей “нерыночности” данного подхода на протяжении ближайших лет государство будет вынуждено сохранять его основные черты. Поскольку в советское время инфраструктуре систем жизнеобеспечения были присущи определенные свойства, такие как централизация систем жизнеобеспечения, монополизм в большинстве отраслей муниципального хозяйства, большие объемы социальных обязательств государства. Еще более важной чертой является традиционно низкая налогоспособность населения, что не позволяет строить финансовую модель, только опираясь на налоговые источники (как это делается в большинстве западных стран).

Рис. 2.2. Структура МСУ в Санкт-Петербурге

Принимая во внимание вышеизложенное, следует понять, что российская модель финансово-экономической основы местного самоуправления имеет ряд следующих особенностей:

1. Использование в качестве базы ресурсов муниципальной собственности и самостоятельное хозяйствование.

Основная часть услуг для населения может реализоваться только через муниципальное предприятие или муниципальное учреждение. Муниципалитет Санкт-Петербурга в данном случае принимает двоякую роль, становясь автоматически и собственником, и заказчиком. Данное положение способно сформировать определенные сложности в процессе управления отраслями муниципального хозяйства и привести к созданию местных монополий, так как в качестве заказчика услуг муниципальные учреждения заинтересованы в том, чтобы экономить бюджетные средства и развивать конкурентную среду в отраслях муниципального хозяйства, а как собственник, муниципальное учреждение будет заинтересованно в поддержке муниципального сектора. Чаще всего, интересы собственника занимают главенствующую позицию в деятельности органов Местного самоуправления. Результат этого противоречия приводит к некоторым проблемам, таким как:

1. использование муниципального заказа в крайне ограниченной сфере (как правило, строительство и ЖКХ);

2. отсутствие полноценного планирования и нормирования затрат, поскольку в основе планирования лежат заявки муниципальных предприятий и учреждений;

3. смешение функций заказчика и подрядчика в деятельности предприятий и учреждений, коррупция в органах управления. Поскольку распределение расходной части происходит в интересах определенных групп муниципальных чиновников и работников муниципального сектора.

2. Сильная зависимость от государства – как результат низкой налогоспособности населения и неурегулированности межбюджетных отношений.

Нормы закона о межбюджетном регулировании на основе государственных минимальных социальных стандартов не реализованы. Следствием этого является полный произвол в межбюджетных отношениях. Сами государственные минимальные социальные стандарты, рассматриваются в законе как основа межбюджетного регулирования. Однако это понятие сегодня нечетко определено в законодательстве, что дает возможность сводить его к обычным финансовым нормативам (в этом случае исчезает необходимость в их разработке) или рассматривать их как некоторые идеальные нормы потребления определенных видов услуг (что приводит к невозможности их использования в качестве основы межбюджетного регулирования). Минимальный государственный социальный стандарт должен выступать как характеристика минимального объема и качества услуг (в натуральном выражении), гарантированного государством гражданину. Стоимостное выражение рассчитывается на основе финансовых нормативов (как, например, потребительская корзина). Порядок установления должен определяться федеральным законом, сам стандарт утверждаться Указом Президента РФ на несколько лет, а финансовые нормативы ежегодно устанавливаться Правительством при формировании бюджета .

3. Социально-политические основы МСУ Санкт-Петербурга.

Необходимость в автономии местной власти появляется тогда, когда многообразие форм хозяйственных отношений на местном уровне требует постоянного властного регулирования. Как правило, это связано с переходом к свободному рынку, который порождает большое количество мелких собственников и предпринимателей. Именно “средний класс” является социальной основой существования местного самоуправления, а также основным партнером органов МСУ в Питере. К сожалению, экономический кризис последнего десятилетия и связанное с ним ограничение платежеспособного спроса в большей степени работают на усиление роли государства решении местных проблем и не способствуют формированию гражданских основ общества. С этой точки зрения, в России недостаточно социальных условий для формирования полноценного местного самоуправления. Наше общество, воспитанное на распределительной системе и люмпенизированное за последнее десятилетие, с большим трудом воспринимает саму идею местного самоуправления. В то же время без формирования полноценного МСУ в Санкт-Петербурге невозможно формировать гражданскую позицию людей. В этом проявляется еще одна особенность российской модели, предусмотренной Законом. В нем установлены права населения на гражданские инициативы и право на общественное самоуправление. Но на практике сегодняшняя модель МСУ в Питере реализована в чиновничьем варианте.

2.2 Функции

Под таким понятием как «функции МСУ» понимается ряд основополагающих направлений деятельности муниципальных органов. Функции МСУ в Санкт-Петербурге обусловлены его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность:

1. Обеспечение участия населения ОМСУ в решении вопросов местного значения.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами МО.

3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития МО. Этим занимается представительный орган, должностное лицо, муниципальная администрация /исполнительный орган МО.

4. Удовлетворение основных жизненных потребностей.

5. Охрана общественного порядка.

6. Защита интересов и прав МСУ в Питере, гарантированных государством.

Функции МСУ Санкт-Петербурга

местный самоуправление финансирование развитие

Вплоть до начала 1993 года приоритет в форме осуществления местного самоуправления отдавался ряду институтов представительной демократии. Конституция Российской Федерации, выполняя функции регулировки формы осуществления местного самоуправления, на первое место вывела институты непосредственной демократии: местное самоуправление в соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель, выделив в системе местного самоуправления, во-первых, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении - институты прямой демократии, во-вторых, выборный коллегиальный орган как институт представительной демократии и, в-третьих, другие органы местного самоуправления, особое значение придает именно участию населения в решении вопросов местного значения .

Такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления весьма многочисленны и разнообразны. Это - местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.

Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.

В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др. Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами

Муниципальная собственность – это собственность муниципального образования (статья 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые – в то же время – выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности – наряду с частной, государственной и иными.

Следует заметить, что если круг субъектов государственной собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых «употреблена расплывчатая формулировка» – городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования .

На территории муниципального образования Санкт-Петербурга проживает население, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации – это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 1 статьи 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения «власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России – источник власти на всей ее территории.

Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества .

Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью» . И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

1) глава муниципального образования;

2) представительный орган муниципального образования;

3) структурные органы и подразделения местной администрации;

4) орган управления муниципальным хозяйством;

5) муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

6) другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

К муниципальной собственности города закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество .

Среди наиболее известных и эффективных форм и методов реализации направлений социально-экономического развития территории известна процедура разработки долгосрочных планов, а также антикризисных программ.

Программно-целевой метод предоставляет возможности для последующей реализации комплексных подходов к процессу развития города как единого целого, которое объединяет множество социально-экономических процессов, протекающих в трудовых, бытовых, образовательных, культурных, экологических сферах, а также соединить социальные цели и задачи с ресурсами, которые впоследствии будут необходимы для их реализации.

Программно-целевая методика представляет собой средство развития территории или отрасли и начала применяться еще в середине 60-х годов. Методика смогла доказать степень своей эффективности на примере разработки долгосрочной концепции и основного направления экономического и социального развития страны, которые рассматривались как нормативно-целевые документы. Данные документы были созданы на 1986 - 1990 годы и на период до 2000 года с коректировками. В те же годы было разработано большое количество отдельных целевых программ как на народнохозяйственном, так и на отраслевом, и региональном уровнях.

Однако несбалансированность разрабатываемых программ по ресурсам, отсутствие реального материально-технического обеспечения, ориентация только на административные методы управления приводили к невыполнению большинства программ, в том числе и региональных .

Это объясняется не столько недостатками собственно программно-целевого метода, сколько незавершенностью принимаемых мер и несовершенством системы хозяйственного управления, как страной, так и регионом. Ориентация на механизм отраслевого управления и на административные методы оказалась слабо совместимой с принципами программно-целевого планирования и рыночными методами для решения проблем межотраслевого и территориального характера и явилась существенной причиной относительно низкого вклада территориальных программ в социальный и экономический рост регионов.

В условиях капитализации экономики и развития рыночных отношений в рамках территории МО появляются возможности использования программно-целевого метода для разработки целевых региональных программ, учитывающих новые методы регулирования с учетом интересов всех хозяйствующих субъектов муниципального образования.

То есть, рассматривая экономический механизм муниципального самоуправления, можно сделать вывод о необходимости и возможности использования программно-целевого метода, который позволяет осуществить централизацию действий как при формировании стратегии решения социально-экономических проблем города, так и при определении ресурсного обеспечения ее выполнения. Однако применение программно-целевого метода сегодня принципиально отличается от его использования в прошлом, особенно в рамках МСУ.

Экономическая ситуация не способствует привлекательности долгосрочных инвестиций в производственную и социально-культурную сферу городов и районов. Предприятия, частные лица стремятся осуществлять проекты, дающие немедленную отдачу. В таких условиях концентрация необходимых инвестиций для решения социальных проблем требует от органов местного самоуправления особых методов, связанных с повышением эффективности реализации социально-экономических программ.

Эти методы могут быть основаны на преференциях, предоставляемых инвесторам городских программ, на смешанном финансировании проектов, а также на создании дополнительных льгот, таких как предоставление в аренду нежилых помещений, земли и пр. для развития основной деятельности предприятий, инвестирующих социально-экономические программы города.

Следовательно, первая особенность использования программно-целевого метода в условиях МО заключается в дополнении его методами стимулирования заинтересованности предпринимателей в реализации программ развития территории.

Другая особенность связана с новой процедурой реализации программы. В современных условиях процесс реализации основывается на договорных условиях между органами МСУ и коммерческими организациями.

Третья особенность заключается в коммерциализации услуг социальной сферы, предоставляемых населению МО. При этом на представительные органы местного самоуправления возлагаются обязанности контроля и противодействия расширяющейся коммерческой реализации благ и услуг социально-культурных отраслей.

Таким образом, межотраслевой характер социально-экономических проблем территориального развития обусловливает необходимость использования программно-целевого метода, хотя применение его в современных условиях характеризуется целым рядом особенностей.

Долгосрочные программы развития территории должны составляться совместными усилиями всех уровней управления. На федеральном уровне разработка должна опираться на соответствующие программы субъектов Федерации. В свою очередь субъектам необходимо предусматривать составление программ на уровне городов, а последним - программ развития территориальных образований и местных сообществ. К процессу составления и реализации таких программ на местном уровне должно активно привлекаться население и хозяйствующие субъекты, расположенные на данной территории и реализующие здесь свои интересы и потребности.

Следует отметить, что разработка социальных программ и создание системы социальной защиты населения в соответствии с Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являются основными направлениями деятельности местных органов власти .

Осуществление программы социально-экономического развития города, основным содержанием которой выступает система социальной защиты населения, предполагает, во-первых, концентрацию в МО ресурсов, достаточных для выполнения мероприятий программы, и, во-вторых, составление и реализацию соответствующих программ на более низких уровнях управленческой иерархии, которые выступают подпрограммами этой программы. Это возможно за счет формирования системы балансов территории, позволяющих выявить источники пополнения финансовых ресурсов и определить комплекс мер по развитию собственной деятельности хозяйствующих субъектов и повышению эффективности их работы.

Разработка программ социально-экономического развития территориальных образований и местных сообществ, входящих в соответствующие программы города и субъекта федерации, является основанием для получения государственных средств для развития того или иного МО. Опыт западных стран также свидетельствует о том, что социально-экономическое развитие местных сообществ осуществляется не только за счет собственных средств. Государство выделяет муниципальным бюджетам субсидии и дотации. Практически во всех странах дотации являются неотъемлемым элементом государственного управления развитием территорий.

Отечественный опыт и опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что финансовая и бюджетная политика формируются исходя из потребностей ресурсного обеспечения планов и программ, форм и методов их реализации. Программы и планы развития территории являются центральным звеном системы местного самоуправления .

2.3 Особенности

То, что произошло с законом Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” в полной мере показывает то, насколько масштабными могут быть особенности и ряд условий, о которых уже шла речь выше. Разработанные в Законодательном собрании проекты закона надолго стали предметом многочисленных противоречий и разногласий с Администрацией города в 1995-1997 годах. На данный момент времени он принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга и утвержден. Принятие состоялось в июне 1997 года. Но, несмотря на это, большинство концептуальных основ и структур этого закона не дают возможности видеть и анализировать системы органов местного самоуправления в городе Санкт-Петербург.

Ряд основополагающих идей закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” отражают следующие принципы:

1. Собственная самостоятельность местного самоуправления. Органы местного самоуправления Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией РФ не могут быть составной частью системы органов государственной власти. Такой принцип автоматически породил много проблем, которые связанны с сопряжением органов государственной власти и местного самоуправления, что для такого города как Санкт-Петербург, который является единым хозяйственным и социальным организмом, выступает в первый план.

2. Город Санкт-Петербург представляет собой город федерального значения и относится к субъекту Российской Федерации. При этом он не считается целостным муниципальным образованием и, таким образом, наличие органа местного самоуправления и должностного лица в местном самоуправлении на уровне города Санкт-Петербурга в целом не предусматривается законодательством.

Муниципальное образование в Санкт-Петербурге определяется фактически внутри границы территории существующего административного района города. Соответствующие законы Санкт-Петербурга, например, закон “О территориальном устройстве Санкт-Петербурга” от 25 декабря 1996 года устанавливает определенный перечень территориальной единицы города, в границах которой и будет находиться свыше сты одиннадцати муниципальных образований.

3. Законодательством предусматривается возможность наделить орган местного самоуправления рядом отдельных полномочий, как орган государственной власти. Данная процедура должна определяться соответствующим законом Санкт-Петербурга.

4. Статья 6 “Право граждан на осуществление местного самоуправления” содержит описание форм участия населения муниципального образования в местном самоуправлении. К ним относятся референдумы, выборы, правотворческие инициативы, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, собрания, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление, общественное объединение, обжалование нормативных актов и действий органов и должностных лиц местного самоуправления. Закон предусматривает возможность и иных форм участия населения в местном самоуправлении, не противоречащих действующему законодательству.

Структура органов местного самоуправления Санкт-Петербурга описывается в главе VIII “Организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления”. Закон предусматривает структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, состоящую из представительных и исполнительных органов. К числу первых относятся муниципальные советы, втрое образует местная администрация, глава муниципального образования и подчиненные структуры.

Численный состав членов муниципального совета устанавливается законодательством в рамках от 9 до 30 депутатов и в зависимости от численности всего населения того муниципального образования, о котором идет речь .

Санкт-Петербургский закон предусматривает наличие в муниципальных образованиях местных администраций, которые избираются в муниципальных советах. Должность главы муниципального образования может быть предусмотрена в уставе муниципального образования, но, в то же время, данной должности может и не быть. Если говорить о местной администрации и других органах местного самоуправления в рамках федерального закона, то можно определено утверждать, что структурное строение органов местного самоуправления, включая и наличие главы муниципального образования, его наименования и тому подобное определяются населением самостоятельно (пункты 1,4,6 статьи 14 и пункты 1,4 статьи 16 ФЗ).

По мнению некоторых, в данном случае обнаруживается подспудное, но вполне осознанное желание депутатов представительного органа государственной власти вмешиваться в пределы компетенции местного сообщества. Но в таком случае автоматически появляется потенциальная вероятность обжалования данного рода норм закона в порядке судебного разбирательства.

Кроме того, следует отметить, что ряд вступивших в силу дополнений к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации” (так называется поправка А.Шишлова, Ю.Лужкова) относительно особенного порядка формирования системы местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге многие кажущиеся противоречия с федеральным законодательством снимает .

Глава II “Предметы ведения муниципальных образований” посвящена описанию компетенции органов местного самоуправления. 2 статьи данной главы перечисляют перечень предметов ведения муниципальных образований и вопросы местного значения такие, как местные финансы и местный бюджет; организация, содержание и развитие муниципальных образовательных и медицинских учреждений; охрана общественного порядка; вопросы планировки и строительства на территории муниципальных образований и по другим вопросам (подпункты 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 28 и 30, пункт 2 статьи 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

При этом законодатель определил, что разграничение предметов ведения между органами местного самоуправления и органами государственной власти Санкт-Петербурга по указанным вопросам производится законами Санкт-Петербурга.

Понятно, что депутаты Законодательного Собрания введением данных норм постарались максимально обеспечить управляемость Санкт-Петербургом как единым социально-экономическим и хозяйственным образом.

Важнейшей составной частью закона Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” является глава V “Финансово-экономическая основа местного самоуправления”.

В соответствии с федеральным законодательством экономическая основа для местного самоуправления в Санкт-Петербурге представляет собой комплекс, который комбинирует муниципальную собственность, местные финансы, а также имущественные ценности, которые находятся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, на основе законодательства Санкт-Петербурга, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Состав муниципальной собственности, передаваемой муниципальным образованиям, определяется законами Санкт-Петербурга. За муниципальными образованиями закрепляются на безвозмездной основе природные ресурсы, движимое и недвижимое имущество, ныне находящееся в государственной собственности Санкт-Петербурга.

В состав муниципальной собственности входят: местный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды, муниципальные земли, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта и другое имущество.

Вместе с тем вопросы земельных отношений на уровне муниципальных образований в законах практики не прописаны. Хотя для ряда муниципальных образований Санкт-Петербурга это один из самых главных вопросов, и несмотря на то, что Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” дает полномочия органам местного самоуправления, которые “...в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования” (п.3, статьи 29), но до принятия Земельного кодекса РФ, по всей видимости, придется остановиться на том, что есть в законе.

Столь серьезный вопрос как экономические и финансовые основы местного самоуправления сложно регулировать в рамках закона Санкт-Петербурга в условиях отсутствия давно ожидаемого аналогичного федерального закона. К тому же самим муниципальным образованиям принадлежат очень широкие полномочия в финансово-экономической сфере. Так, например, органы местного самоуправления в соответствии с законом могут устанавливать порядок использования земель, находящихся в границах муниципального образования (пункт 3, статьи 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

В этом отношении законодатель оказался скованным жесткими условиями нормотворчества: неразработанностью соответствующего федерального законодательства, отсутствием закрепленного законом порядка разграничения собственности в Санкт-Петербурге на государственную и муниципальную, а так же порядка разграничения соответствующих полномочий.

Особая роль в практическом становлении системы местного самоуправления отводится в законе местным бюджетом. Закон Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении” включает в состав бюджета местного самоуправления местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов в соответствии с нормативами, установленными законодательством; финансовые средства, переданные органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; поступление от приватизации имущества, сдача муниципального имущества в аренду, местных займов и лотерей, внешнеэкономической деятельности; дивиденды от муниципальной доли в уставном капитале предприятий и организаций; дотации, субвенции и иные поступления в соответствии с законами Санкт-Петербурга и решениями органов местного самоуправления и другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Структура местного бюджета, предложенная законом, совпадает с нормой федерального закона. Статья 35, пункт 2 “Местные бюджеты” закона гласит: “Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно”.

Что касается статей закона, посвященных для всех муниципальных образований нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, созданию муниципальных внебюджетных фондов, компенсации органами государственной власти дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в связи с решениями, принятыми органами государственной власти (статья 37, 38 закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”), то они выдержаны в соответствии с требованиями федерального законодательства.

С практической точки зрения вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления Санкт-Петербурга являются первостепенными, особенно в начальный период становления системы местного самоуправления. Именно этим вопросам посвящена статья 23 закона “Взаимоотношения органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления”. Часть I этой статьи содержит нормы, отражающие обязанность органов государственной власти Санкт-Петербурга создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий. Закон определяет принятие законодательных актов по вопросам местного самоуправления; принятие решений и иных нормативных актов по вопросам деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления в пределах их компетенции, в том числе и по разграничению полномочий; заключение соглашений и договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Закон предусматривает также определение органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления условий и порядка взаимодействия между структурными подразделениями органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих территорий. Возможные споры и конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления Санкт-Петербурга могут разрешаться, согласно закону, посредством создания ими согласительных комиссий или в судебном порядке.

Наряду с главой VII “ Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью”, закон подробно описывает в статьях 42, 43, 44 главы VI гарантии местного самоуправления.

Это один из наиболее удачно сформулированных разделов закона. Он предусматривает такие гарантии, как полная самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их компетенции, обязанность рассмотрения органами государственной власти Санкт-Петербурга официальных предложений органов местного самоуправления; установление должностным лицам местного самоуправления соответствующих социальных гарантий. Жителям Санкт-Петербурга гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении.

Один из принципиальных вопросов местного самоуправления в Санкт-Петербурге связан с самоорганизацией граждан по месту их жительства в районах, кварталах и иных территориях, не являющихся муниципальными образованиями. Этому посвящена статья 26 закона под названием “Территориальное общественное самоуправление”.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований. Система территориального общественного самоуправления в Санкт-Петербурге включает в себя:

Общие собрания, сходы, конференции граждан и формы непосредственной демократии;

Органы территориального общественного самоуправления - советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков и иные органы самоуправления по месту жительства.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления населения устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами Санкт-Петербурга и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общие собрания, сходы и конференции граждан созываются по решению муниципального совета и органа территориального общественного самоуправления по мере необходимости. Закон относит к компетенции общих собраний и конференций граждан следующие вопросы:

1) избрание органов территориального общественного самоуправления и принятие уставов или положений о них;

2) утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления и отчетов об их выполнении;

3) решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения.

Полномочность собраний и конференций прописывается в уставе муниципального образования в соответствии с действующим законодательством. Закон предусматривает возможность передачи органам территориального общественного самоуправления полномочий, входящих в компетенцию муниципальных советов и местной администрации, а также установление сфер совместной компетенции. Органы территориального общественного самоуправления могут являться, согласно закону “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”, юридическими лицами. Как таковые, органы территориального общественного самоуправления вправе заниматься коммерческой деятельностью для достижения своих уставных целей, создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах; выступать заказчиком по выполнению работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, других объектов социальной инфраструктуры; кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, организаций и учреждений для финансирования целевых социальных программ и организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством.

Естественно, что для своей деятельности органы территориального общественного самоуправления обладают собственными финансовыми ресурсами. Они образуются за счет доходов от экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций и граждан. Важно, что закон предусматривает возможность участия органов территориального общественного самоуправления в заседаниях муниципальных советов с правом общественного голоса. Возможные разногласия между органами территориального общественного самоуправления и муниципальными советами разрешаются согласно норме закона посредством создания согласительных комиссий или в судебном порядке.

Заключительная глава VIII “Заключительные и переходные положения” закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” содержит ряд переходных положений, позволяющих сохранить переходный режим управления административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга в период формирования в пределах их границ органов местного самоуправления. С этой целью предусмотрено, что многие полномочия органов местного самоуправления на указанный период будет осуществлять местная администрация.

Анализ содержания законодательства Санкт-Петербурга показывает, что сложный процесс становления системы местного самоуправления нуждается в активизации нормотворческой работы. Законодателю предстоит в достаточно сжатые сроки разработать и принять законы о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления Санкт-Петербурга, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, о разграничении собственности, о финансово-экономических основах местного самоуправления, о минимальных местных бюджетах, о муниципальной службе Санкт-Петербурга и ряд других законов.

Но самой большой проблемой реформы местного самоуправления остается подготовка непосредственно населения к жизни в условиях самоорганизации и самоуправления. Поэтому необходимо развернуть широкую и планомерную работу по просвещению и обучению граждан навыкам и приемам жизни в условиях самоуправления, основам правовой и политической культуры. Одновременно надо активизировать исследовательскую и аналитическую работу по изучению конкретных условий функционирования системы местного самоуправления в различных муниципальных образованиях и регионах России. И совершенно очевидно, что необходимо ускорить процесс формирования местного самоуправления, разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления Санкт-Петербурга.

Вопросы разграничения полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления являются в настоящее время первоочередной проблемой для города. Нерешенность этих вопросов препятствует нормальному взаимодействию органов государственной власти с органами местного самоуправления. Две основные причины тормозят этот процесс:

Во-первых, сказывается тысячелетняя трагедия этатизма в российской политической жизни;

Во-вторых, можно говорить о социально-психологической неготовности населения Санкт-Петербурга брать на себя ответственность за решение вопросов местного значения. К этому необходимо добавить своеобразную информационную блокаду, в которой пребывает население по вопросам местного самоуправления. Так, летние (1997г.) социологические опросы жителей Санкт-Петербурга показали, что 8 из 10 петербуржцев не представляют себе сути местного самоуправления, не знают, чем оно должно заниматься и на какой территории оно должно существовать.

В Санкт-Петербурге, как и во многих иных субъектах Российской Федерации, набрала силу и фактически доминирует одна тенденция, заметно влияющая на процессы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления, - стремление органов государственной власти, прежде всего администрации, вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, в пределы их законных полномочий. Факт, что решающую роль в становлении местного самоуправления в Санкт-Петербурге играют не инициатива и самодеятельность населения, а политика государственной власти. Самим же населением местное управление еще не востребовано. 17%-ная явка избирателей на выборах муниципальных советов 8 февраля 1998 года, их фактический провал убедительно подтверждают этот вывод.

2.4 Сравнительный анализ муниципальных округов города Санкт-Петербурга на примере МО «Купчино» и МО «Васильевский»

Муниципальный округ Купчино - это муниципальный округ № 73 в составе Фрунзенского района Санкт-Петербурга. Название округа (а также одноименного исторического района Купчино) происходит от названия располагавшейся на этой территории деревни Ку́пчино.

Современная территория города, объединяемая топонимом "Купчино", описывается разными источниками по-разному. С точки зрения энциклопедии Санкт-Петербурга – это местность, ограниченная на севере – улицей Фучика, на востоке – Московской линией железной дороги, на западе – линией Витебской железной дороги. Согласно Реестру названий объектов городской среды Купчино располагается между улицей Фучика, линией Московской железной дороги, проспектом Славы, Софийской улицей, линией Окружной железной дороги и линией Витебской железной дороги .

На самом деле границы Купчина несколько шире. Граница муниципального образования проходит: от улицы Белы Куна по оси Бухарестской улицы до проспекта Славы, далее по оси проспекта Славы до западной стороны полосы отвода Витебского направления железной дороги, далее на север по западной стороне полосы отвода Витебского направления железной дороги до улицы Фучика, далее по оси улицы Фучика до Будапештской улицы, далее по оси Будапештской улицы до улицы Белы Куна, далее по оси улицы Белы Куна до Бухарестской улицы.

Следует отметить значительную простоту коммуникаций внутри района, чего не достает МО «Васильевский» и, с другой стороны, сложность прохода-проезда за его пределы, что дает возможность позволяет чётко выделить территорию, ограниченную линиями железных дорог: старой окружной (Соединительной) – станция Волковская с севера, современной Окружной – станция Купчинская с юга, путями витебского и московского направлений с запада и востока. Таким образом, в понятие "Купчино" включаются значительная часть промзоны "Обухово", Ново-Волковское кладбище и Витебская – Сортировочная улица. Хотя в соответствии с документацией, эти данные неверны.

С исторической точки зрения на право называться Купчином могла бы претендовать только небольшая территория у железнодорожной платформы Проспект Славы, где ранее находилась одноимённая деревня. В начале 1960-х годов приступили к массовому строительству на территории совхоза "Ударник", села Рылеева, посёлка имени Шаумяна, между нынешними улицами Фучика, Димитрова и железнодорожными путями московского и витебского направлений. Именно на эту территорию по наследству перешёл топоним. Сейчас эту местность часто называют старым или северным Купчином. В 1970-е годы границы Купчина сильно расширились на юг. Территорию от окружной железной дороги до проспекта Славы иногда называют новым или южным Купчином.

В связи со строительством КАД, автодороги на Колпино (продолжение Софийской улицы) и активным развитием территорий, находящихся южнее окружной железной дороги, стоит подумать о включении этих территорий и Южной ТЭЦ в понятие "Купчино". Хотя, не исключено, что правильнее было бы причислять эту местность к Шушарам.

Купчино является частью Фрунзенского района. Состоит из пяти муниципальных образований. В законе о территориальном устройстве Санкт-Петербурга Муниципальное образование «Купчино» первоначально обозначено как Муниципальное образование № 73, но в июне 1998 года оно получило имя собственное – «Купчино». Непосредственно на территории округа располагаются около 100 предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения должны вытекать из формулировок вопросов, а выбор варианта решения - из экономических возможностей данного муниципального образования, закрепленных в нормативах используемых ресурсов, набор которых должен соответствовать каждому из вопросов местного значения. Федеральный закон №131-Ф3 (статья 17 и статья 18) большинство правовых норм «привязывает» к конкретному виду муниципального образования (поселение, муниципальный район и городской округ), и ничего не говорит о «внутригородских территориях городов». Для восполнения этого пробела в статье 79 Федерального закона №131-Ф3 следует предусмотреть также возможность правового регулирования полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения и наделения МО «Купчино» и МО «Васильевский» большими функциями. Несмотря на небольшую площадь МО «Купчино» образование выполняет все те же самые функции и задачи, которые стоят перед крупным муниципальным образованием.

Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1998 году без оговорок, была воспринята в российском специальном законодательстве и судебной практике в качестве одного из элементов правовой основы местного самоуправления. Однако, безоговорочное принятие всех без исключения положений Хартии не позволяет избежать конфликта при разграничении полномочий между несколькими муниципальными округами в одном и том же городе и органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Существует мнение, что статья 132 Конституции Российской представляет собой конституционно определенные вопросы местного значения (или перечень вопросов местного значения), фактически основанное на Указе Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370, определившем, что «Конституцией Российской Федерации названы важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка», что не бесспорно. Невозможно также с уверенностью утверждать, что Конституция РФ относит к вопросам местного значения «владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью», поскольку эти функции выделены особо (часть 1 статьи 130). Кроме того, в соответствии с бюджетным законодательством формирование, утверждение и исполнение местного бюджета - это компетенция органов местного самоуправления как участников бюджетного процесса, а бюджетные полномочия представляют собой средство решения вопросов местного значения. Согласно налоговому законодательству установление местных налогов и сборов - это налоговые полномочия органов местного самоуправления.

Если Федеральным законом №131-Ф3 регулируются общие принципы организации местного самоуправления, то в законе Санкт-Петербурга и в уставах МО «Купчино» и МО «Васильевский» должны быть установлены с учетом специфических сторон процесса разграничения полномочий между органами органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований при формировании перечня вопросов местного значения должны получить развитие и закрепление следующие принципы: принцип компетенционного равноправия однотипных внутригородских муниципальных образований, гарантирующий равные права всех граждан на осуществление местного самоуправления на территориях больших городов; и принцип несовпадения полномочий органов государственной власти города федерального значения с полномочиями органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения, позволяющий избежать конфликтных ситуаций в процессе разграничения полномочий между местным и региональным уровнями публичной власти и обеспечить эффективное расходование бюджетных средств двух уровней.

Реальный анализ уставов МО «Купчино» и МО «Васильевский» показывает отсутствие таких положений, или их частичное присутствие. В то же время имеющиеся положения не всегда могут гарантировать их применение при наделении полномочиями муниципальные округа. Устав МО «Купчино» имеет следующее положение: «Наделение органов местного самоуправления муниципального образования отдельными государственными полномочиями осуществляется в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Признанное в судебном порядке несоответствие законов Санкт-Петербурга, иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга, требованиям, предусмотренным федеральным законом, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий». Но в данном Уставе нет ни слова о том, в какой мере МО может наделяться полномочиями.

Глава 4 Устава, которая называется «Формы, порядок и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления» имеется в обоих уставах. Главные положения главы 4 Уставов МО «Купчино» и МО «Васильевский» являются в основном схожими. Пункт номер 6 статьи 6 главы номер 4 Устава МО «Купчино» добавляет ко всему одно немаловажное положение, которое отсутствует в Уставе муниципального совета МО «Васильевский». Оно гласит: «Граждане имеют право на равный доступ к муниципальной службе». Уставы некоторых муниципальных округов не предусматривают такого положения, несмотря на то, что косвенное указание на такую мысль встречается, но не передает в полной мере главной мысли этого положения .

Действующие Уставы внутригородских муниципальных образований муниципальный округ Васильевский Санкт-Петербурга и МО «Купчино» в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга устанавливает порядок организации местного самоуправления на территории внутригородского муниципального образования муниципальный округ Васильевский Санкт-Петербурга.

Вывод по второй главе: в результате исследования, проведённого во второй главе, можно сказать, что проблемы МСУ Санкт-Петербурга и отдельных районов, несмотря на несовершенство институтов, получают исправление и региональные диспропорции, особенно в некоторых устойчивых МСУ, снижаются. Институты распределения вместе с тем средств работают так, что повышение зарплат бюджетников и рост объема социальных выплат попутно приводит к выравниванию социальных условий не только отдельном МСУ, но и во всем городе.

3. Совершенствование системы МСУ в Санкт-Петербурге на примере МО «Васильевский»

3.1 Функции МО «Васильевский» в системе стратегических целей развития города

В рамках развития города Санкт-Петербург в 2011 году было запланировано большое количество приоритетных программ. Округ «Васильевский» на протяжении долгого времени является одной из самых активно развивающихся частей города Санкт-Петербург. Главой муниципального образования и руководящей группой постоянно осуществляются конструктивные действия, которые направлены на создание наиболее удобных и благополучных условий жизни горожан.

Гудимов Анатолий Геннадиевич - председатель муниципального совета. Родился в 1962 году, образование высшее юридическое, живет на 13 линии Васильевского острова. С 1982 года по 1985 год служил на Северном флоте. С 1985 года по 1998 год служил в милиции в Василеостровском РУВД милиционером группы захвата, участковым инспектором милиции, заместителем начальника 30-го отдела милиции, капитан милиции, награжден медалью "За безупречную службу". С 1998 года по настоящее время депутат Муниципального совета округа "Васильевский" (ранее №8), председатель комиссии по благоустройству. Женат, двое детей, дочери 22 года, сыну 19 лет (курсант военной Академии им. Можайского).

Ремонт тепловых сетей на данный момент времени является одной из главных задач в градостроительной и ремонтной сфере МО. Проблема тепловых узлов является довольно актуальной и не только в рамках определенного муниципального образования, но и во всей нашей стране. Вице-губернатор города Санкт-Петербург Алексей Сергеев считает, что именно развитие тепловых сетей будет играть ключевую роль в защите горожан от наступающей суровой зимы, которая по мнениям климатологов может превратиться в настоящее бедствие для жителей нашей страны .

Прошлое жаркое лето, сложилось неблагоприятно для жителей Санкт-Петербурга. Аномально жаркая погода способствовала развитию несанкционированных пляжных зон, территория которых не очищалась и не обрабатывалась от вредных загрязнений. Места вблизи водоемов использовались хаотично, а во многих случаях люди ныряли в источники воды с непосредственно с каменных выступов. Это привело к травмам и ранениям разной степени среди городского населения, которые особенно возросли в июле и августе.

В связи с этим руководство МО «Васильевский» провели встречу с вице-губернатором Алексеем Сергеевым о развитии мест неорганизованного отдыха, загрязнение которых стало отрицательно сказываться на жителях города, спасающихся от палящего и аномального солнца в воде и в местах возле нее. Открывая заседание, вице-губернатор обозначил главную цель – обсуждение и формирование главных вопросов плана программы содержания, обслуживания, развития пляжей и прибрежных территорий [приложение 4]. Алексей Сергеев сказал, что на данный момент времени погодные условия очень ухудшились и колоссальное количество жителей города проводят свое свободное время непосредственно возле открытых водоемов, на набережных.

Отсутствие организованных пляжных территорий в городе отрицательно сказывается на общей ситуации, и кроме того что отрицательно влияет на горожан, снижает туристическую привлекательность города. На 2011 год запланировано массовая очистка прибрежных зон, завоз песка и оборудование пляжей. В ходе совещания были прослушаны предложения администраций районов, и отраслевых ведомств по вопросам развития и содержания территорий данного назначения, а также приняты принципиально важные решения, которые касаются развития неорганизованного отдыха, увеличения финансирования содержания береговых линий. Было предложено до начала весны 2011 года заняться разработкой постановления правительства в части содержания пляжей, а также основных береговых линий.

Подводя итоги, вице-губернатор особенно заострил свое внимание на необходимости обустройства территорий вблизи береговых линий дополнительными парковочными местами, а также заметил, что данная работа в пределах МО «Васильевский» уже набирает обороты к лету и к открытию пляжного сезона 2011 года должна закончиться.

Обратившись к главам районных администраций, А.И. Сергеев четко поставил задачу в ближайшее время разработать концепцию программы развития территорий и представить ее на утверждение Губернатору. Основными позициями, по его мнению, должны были стать планы по техническому оснащению уборочной техникой, улучшению материально-технической базы. В материально-техническую базу было предложено внести души и кабины для переодевания, которые планировалось установить непосредственно на пляжах или в специально отведенных для этого территориях.

Особенно внимание было уделено созданию пляжных спасательных подразделений и проведению спасительных работ, которые также являются очень важной частью безопасности жизни в городе. Оборудование цивилизованных пляжных территорий является, чуть ли не первоочередной задачей МО «Васильевский», поскольку эго территория со всех сторон окружена водой, притом, что на этой островной территории практически отсутствуют организованные места для отдыха.

Еще один немаловажный вопрос, который поможет более ясно определить Функции МО «Васильевский» в системе стратегических целей развития города заключается в том, что руководство муниципального образования сотрудничает с губернатором в области ремонтных работ. В 2010 году главой города – Валентиной Матвиенко была поставлена задача – произвести полный ремонт кровель и осуществить теплоизоляцию крыш домов, где проживают ветераны и блокадники в первую очередь. В целом, как отметила губернатор, следует ускорить проведение данного процесса и постараться уже до начала зимы или с небольшими задержками отремонтировать всю кровлю. Естественно, как пояснила В. Матвиенко, е весь объем работ удастся осуществить в 2010 году. Большое количество неотремонтированных домов так и будут переживать зиму, кровля которых сильно пострадала из-за засухи прошедшего лета.

В целом, огромный объем работ уже был проделан, но еще большие задачи ставятся перед районами на 2011 год, когда планируется отремонтировать всю кровлю в городском муниципальном жилье. На ближайшие работы по ремонту кровли будет выделено дополнительно 550 миллионов из городского бюджета. Эти деньги планируют распределить по районам для дальнейшего их целевого использования. Валентина Матвиенко подчеркнула, что ремонт муниципального жилья в первую очередь в квартирах ветеранов и блокадников, следует провести в кратчайшие сроки. Средства на это выделяются в полном объеме. Губернатор отметила, что в соответствии с законом, городской бюджет не имеет права осуществлять финансирование ликвидации протечек в квартирах собственников. Силы и средства на проведение этих работ следует найти и распределить по срокам управляющие компании.

Кроме того, Валентина Матвиенко сообщила, что все работы, которые будут проводиться в данной области, будут строго контролироваться представителями государственной жилищной инспекции. Городские власти будут принимать активные меры по ликвидации и предупреждению возможных суровых последствий зимы, которым по мнению губернатора следует готовиться особенно внимательно

К 2011 году планируется закончить ремонт трамвайных путей на нескольких улицах МО «Васильевский». Заказчик – Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству. Кроме того, администрацией района согласована проектная документация по реконструкции трамвайных путей.

Продолжится реализация адресной программы по замене газового оборудования. Предполагается установить 692 газовые плиты, а также новые счетчики на газ. Финансирование осуществляется через Жилищный Комитет.

В 2007 году в Петербурге стартовала программа развития внутриквартального освещения на 2007-2013 г. Она не обошла стороной и МО «Васильевский». С целью обеспечения грамотного и наиболее полного функционирования и дальнейшей реконструкции систем наружного освещения Правительством Санкт-Петербурга утвержден План мероприятий по развитию наружного освещения «Светлый город» на 2008-2011 года. На основании этих документов в районе на период до 2013г. разработана районная программа «Светлый город». В 2010 году из-за серьезных недостатков в области финансирования работы по развитию наружного освещения в районе МО «Васильевский» были осложнены. В начале летнего сезона пожароопасная ситуация вызвала также недостатки в бюджете из-за чего проект опять не был осуществлен в полной мере и даже стал отставать в сроках выполнения.

ГУ «Жилищное агентство МО Васильевский» планирует произвести выполнение работ по освещению лестничных клеток, арок, подъездов жилых домов и ремонту внутриквартального освещения. Объем финансирования по программе будет определен за счет средств отраслевого Комитета.

В реализации программы будут также участвовать предприятия и организации района, которые за счет собственных средств будут выполнять работы по художественной подсветке фасадов зданий, скверов, гостевых парковок, автостоянок, АЗС, торговых комплексов и павильонов на территории района.

В 2010 году за счет средств бюджета администрации района планируется выполнить работы по санитарной очистке и уборке неблагоустроенных территорий района, в том числе пляжных территорий на сумму 12 191,8 тысяч рублей. Кроме того, в районе будут выполнены работы по сносу 83 деревьев, которые так или иначе представляют угрозу для жизни человека на сумму 1550,0 тысяч рублей.

Адресная программа Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству по текущему содержанию и ремонту зеленых насаждений объектов общественного пользования на 2010 год пока не определена. Текущий ремонт и содержание дорог. Финансовое снабжение работ по текущему содержанию и ремонту дорог в районе осуществляться за счет средств ГУ «Центр комплексного благоустройства».

3.2 Бюджетное финансирование МСУ

Главное финансирование происходило 11 275, 0 9 751,0 МСУ МО «Васильевский» происходило посредством налогообложения, которое в на совокупный доход составило за последнее полугодие составило 7 887,2 тысяч рублей. Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения в казну составил 4 571,5 тысяч рублей. Налог, взымаемый с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы составил 602,4 тысяч рублей.

Налог, взимаемый с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов, составил 969,1 тысяч рублей. Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности составил 3 315,7 тысяч рублей. Налоги на имущество в казну МСУ МО «Васильевский» составили 1 849,7 тысяч рублей. Налог на имущество физических лиц, взимаемый по ставкам, применяемым к объектам налогообложения, расположенным в границах внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга составило 1 849 тысяч рублей.

Уточненный план финансирования на 2011 год с учетом предпринимательской деятельности определен в сумме 15 561,4 , что на 45% больше, чем в 2010 году. Исполнение составило 14 017,7 тысяч рублей, или 99,6% от плана финансирования, в том числе по подразделам:

Основными статьями расходов бюджета района 2008 года являлись:

Общегосударственные вопросы -55% в общем объеме расходов,

Жилищно-коммунальное хозяйство – 19%,

Социальная политика – 15,7%.

Доходы от штрафов и применения санкций планировались в 2008 году в сумме 1 225,0 тысяч рублей, поступило доходов - 1 332,3 или примерно 110,0% от плана. (Табл. 2)

Таблица 2

Доходы МО «Васильевский» за первое полугодие 2010 года от налогов

Бюджет МСУ МО «Васильевский», также как и бюджет города, имеет ярко выраженную социальную направленность – более 80% бюджетных средств расходуется на социальную сферу: это расходы на заработную плату работникам учреждений МО «Васильевский», выплату различных видов материальной помощи населению, выплату субсидий, дотаций, закупку продукции для нужд учреждений района. Сегодняшний бюджет МСУ МО «Васильевский» – это бюджет развития и одновременно социально ориентированный бюджет. За последние пять лет во много раз были увеличены средства на социальные программы, здравоохранение, строительство и ремонт дорог, благоустройство дворовых территорий. Активно ведется работа по реализации национальных проектов «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России.

Расходы в сфере Жилищно-коммунального хозяйства составили 1 876,0 тысяч рублей. Из них на осуществление Жилищного хозяйства было потрачено 97,1 тысяч рублей.

Муниципальные целевые программы по повышению уровня защищенности жилищного фонда на территории муниципального образования 97,1 тысяч рублей. Выполнение функций органами местного самоуправления МО «Васильевский» составило, так же как и предыдущий показатель 97,1 тысяч рублей [приложение 3].

Немалую часть расходов ЖКХ составил процесс благоустройства, расходы на который были осуществлены в размере 929,4 тысяч рублей. Большое количество муниципальных целевых программ по благоустройству территории муниципального образования привели к затратам 884,2. (Табл. 3)

Таблица 3

Культура, кинематография и средства массовой информации в первом полугодии 2010 года составили одну из основных направлений в расходах. Общая сумма составила 1 295,8 тысяч рублей. На развитие культуры было потрачено 923,0 тысяч рублей. Организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий составила 907,0 тысяч рублей, не превысив плана. Выполнение своих главных функций органами местного самоуправления составило 907,0 тысяч рублей.

Муниципальные целевые программы по реализации мер по профилактике дорожно-транспортных происшествий на территории муниципального образования составило 16,0 тысяч рублей. Выполнение побочных функций органами местного самоуправления составило 16,0 тысяч рублей. (Табл. 4)

Периодическая печать и издательства затратили в первом полугодии 365,0 тысяч рублей из бюджета МСУ МО «Васильевский». К этому относится ряд муниципальных целевых программ по информационной деятельности и распространению массовой информации на территории Муниципального образования проведение которых потребовало затрат в размере 365,0. Также в данное число входит Выполнение функций органами местного самоуправления в рамках периодической печати.

Другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации составили 7,8 тысяч рублей. Муниципальные целевые программы по информационной деятельности и распространению массовой информации на территории Муниципального образования составили 7,8 тысяч рублей расходов. Выполнение в рамках данных целевых программ функций органами местного самоуправления составило 7,8 тысяч рублей.

Социальная политика во многих регионах и муниципальных образованиях представляет одну из главных частей бюджета. Так социальная политика в МО «Васильевский» составила 2 118,8 тысяч рублей расходов бюджета. Них входит охрана семьи и детства, которая составила 2 078,8 тысяч рублей расходов. Содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье встало МО в 1 500,1 тысяч рублей. Выполнение отдельных государственных полномочий за счет субвенций из фонда компенсаций Санкт-Петербурга 1 500,1 тысяч рублей из казны.

Таблица 4

Расходы МО «Васильевский» за первое полугодие 2010 года на Культуру, кинематографию и средства массовой информации

Выплата вознаграждений приемным родителям составила 578,7 тысяч рублей, из этих средств выполнение отдельных государственных полномочий за счет субвенций из фонда компенсаций Санкт-Петербурга также составило долю из 578,7 тысяч рублей. Другие вопросы в области социальной политики в местном образовании обошлись казне в 40,0 тысяч рублей. В это входили муниципальные целевые программы в области социальной политики. Выполнение функций органами местного самоуправления в рамках социальной политики составило 40,0 тысяч рублей. (Табл. 5)

Можно отметить благоприятное состояние МО «Васильевский№ в сфере финансирования, поскольку статьи расходов являются целесообразными, а также не превышают немеченого количества, кроме того, не превышают доходов, которые структурированным и организованным потоком поступают в казну .

Таблица 5

Расходы МО «Васильевский» за первое полугодие 2010 года на ЖКХ

3.3 Улучшение состояния системы МСУ в Санкт-Петербурге на примере МО Васильевский

Урбанизированные малозаселенные регионы, например Карелия, Красноярский край характеризуются достаточно высокой ролью муниципальных органов, вариативностью их организационных структур (в том числе, использованием в части муниципалитетов модели сити-менеджера), попытками модернизации территориального устройства. Следует отметить, что указанные регионы достаточно плюралистичны с точки зрения ментальности и политического режима, что также накладывает свой отпечаток.

Слабоурбанизированные регионы с низкой плотностью населения и расселения, такие как Якутия, Томская область идут по пути сохранения сложившихся муниципальных механизмов в сочетании с деконцентрацией государственного управления (передачей значительного числа государственных полномочий муниципалитетам), а также попытками экспериментального использования новых форм. Следует отметить, что восприятие роли поселений обычно возрастает по мере снижения степени освоенности территории и плотности расселения (Якутия, Красноярский край, Томская и Архангельская области).

Наконец, особняком стоит рассматриваемый в данном дипломном исследовании город федерального значения Санкт-Петербург, который сочетает в себе максимальную урбанизацию и плотность населения с минимальной плотностью расселения на один город. Можно предположить, что именно это побуждает городские власти к максимальной централизации системы управления городом, что неизбежно сводит на нет роль местного самоуправления, МО «Васильевский» и других районов.

Отчасти такое разделение власти и самоуправления может являться следствием исторически сложившегося недоверия людей к власти. Именно такие результаты показал проведенный опрос общественного мнения. Так, своя власть для жителей Санкт-Петербурга заканчивается на уровне избранных ими руководителей ТСЖ, которые, по словам самих жителей, берут на себя задачи по защите интересов своего дома и нередко добиваются позитивных результатов. Степень влияния ТОСов, с точки зрения респондентов, зависит от управленческих и коммуникативных навыков их представителей. Горожане считают, что в любом случае возможности диалога с властью существуют, и реализация этих возможностей зависит и от простых людей в том числе.

Часть опрошенных полагают, что перспективы местного самоуправления – непосредственно за ТОСами (домкомами, уличкомами), однако для этого необходимы соответствующие изменения в общественном сознании. Часть респондентов предлагают дополнить схему уровнем ТСЖ, который они тоже считают своеобразной формой местного самоуправления, но при ограничении их компетенции только вопросами ЖКХ. Они мотивируют это эффективностью работы подобных товариществ. Так, интересна позиция жителей МО «Васильевский», которые хотят усиления роли ТСЖ не только как организации собственников жилья, но и как некоего органа, защищающего права жителей, по сути, аналога ТОСов.

Большинство респондентов убеждены, что главы территорий должны избираться населением, а не назначаться государственными органами. Среди жителей Северо-Запада, Ярославской области и Приморья – это консолидированная позиция, в Сибири и Поволжье – доминирующая. Иногда участники исследования высказывают определенные сомнения в эффективности выборных механизмов, но все же не видят возможности или каких-то иных способов для формирования муниципальных органов.

Большинство респондентов из этих регионов считают, что органы местного самоуправления не должны входить в структуру органов государственной власти, в противном случае это будет не самоуправление, а вертикаль власти. Эти респонденты считают, что органы местного самоуправления должны быть самостоятельными, независимыми от органов государственной власти, а главы территорий - избираться населением, а не назначаться сверху.

Показательной стала негативная реакция жителей Санкт-Петербурга на предложение отменить выборность органов местного самоуправления, превратив их в филиал районной власти. В этой ситуации они находили возможность похвалить своих муниципальных депутатов, хотя до этого высказывали неудовлетворенность их работой. Преимуществом выборных депутатов, по мнению респондентов, является их близость к жителям, а также местное происхождение.

В связи с этим довольно сложно характеризовать систему МСУ МО «Васильевский» как положительную. Малое доверие органов городской власти приводит к формирующемуся недоверию среди населения, по отношению к представителям местных органов самоуправления. На них возлагается небольшое количество функций, что приводит к уменьшению возможностей поддержания взаимоотношений с населением.

Население в свете этого перестает представлять органы местной власти как действующие инструменты, используя которые люди смогут достигнуть тех или иных результатов своих прошений. Поэтому оптимальным предложением будет – наделение органов местного самоуправления МО «Васильевский» большими функциями и правами, которые позволили бы увеличить возможности сотрудничества с местным населением и повысить статус местного самоуправления.

Важный момент заключается во взаимодействии населения с органами местного самоуправления, с целью оказания методической и консультативной помощи. Следует организовывать и проводить совещания с руководителями органов местного самоуправления по вопросам оказания методической и консультативной помощи по подготовке и проведению выборов депутатов муниципальных советов муниципальных образований четвертого созыва в Санкт-Петербурге. Важно осуществлять содействие в организации и проведении выездных отчетов главы администрации района и руководителей местного самоуправления перед общественностью и жителями района по вопросу: «Об итогах экономического и социального развития МО «Васильевский» в 2010 году и задачах на 2011 год». Подобные встречи можно проводить на специальных конференциях. Представители органов местного самоуправления должны принимать участие в митингах, возложениях цветов, посвященных памятным датам. Это обязательно позволит сблизить население и МСУ. Следует продолжать работу по информационному взаимообмену с органами местного самоуправления.

Вывод по третьей главе: в дипломном исследовании, которое было проведено в первой главе, обосновано, что в отношении Санкт-Петербурга, что касается МО «Васильевский», вопросы интеграционного формирования на современном этапе должны найти своё практическое решение в самом ближайшем будущем. В центральных вопросах развития – в том, что относится к жилищно-коммунальным, транспортным, инженерным и энергетическим инфраструктурам, необходимо заранее формировать структурный анализ дальнейшего развития с участием представителей столичных городов и федеральной власти.

Заключение

Проведенное исследование показало, что основные тенденции регионального развития и их роль в обеспечении общественно-социального развития, комплексное исследование широкого круга данных проблем, которые связаны с доступным и качественным удовлетворением потребностей населения региона на основе рыночных механизмов региональной конъюнктуры, до сих пор не получили достаточного развития. Однако практика обеспечения экономической эффективности на основе оптимизации управления конкурентоспособностью регионов настоятельно требует комплексного анализа накопленного опыта работы.

В качестве прогноза выступают: структурные объекты отраслей, состав расходов бюджета по экономическим статьям, адресные программы в сфере капитального ремонта жилищных элементов и объектов социальной сферы района, а также мероприятия в сфере реализации комплексно-целевых программ и национальных проектов.

Консолидация средств бюджета и реализация мероприятий, которые намечаются, а также процессы, которые будут осуществляться в соответствии с целевыми и адресными программами, национальными проектами, социальными программами позволят провести в 2010 году большое количество работ в сфере благоустройства территории района, капитального и текущего ремонта жилищных фондов и объектов социальной сферы, осуществить ряд социальных мероприятий, направленных на поднятие качественного уровня и условий жизни жителей МО «Васильевский».

Итак, в результате исследования, проведённого автором в дипломной работе, можно сделать следующие выводы:

1) по своему экономическому, демографическому, социально-культурному потенциалу МО «Васильевский» в наибольшей степени подготовлен к выполнению функций по обслуживанию всей территории района и будет являться наиболее значительным узловым элементом проектного опорного каркаса территории. В настоящее время здесь находится большая часть экономического и социально-культурного потенциала города;

2) проекты и приоритетные планы развития, которые были заданы несколько лет назад, благополучно осуществлены. Расширилась территория активной хозяйственной деятельности и формирования планировочных центров и, как результат, – развитие периферийных территорий района;

3) в пространственной политике МО «Васильевский» большое значение играют именно региональные институты, так как они осуществляют непосредственное руководство процессами, а федеральные устанавливают только общие правила и приоритеты. Однако они недостаточно эффективны. Прежде всего, необходимы усилия в области в решении триединой задачи поддержания баланса выравнивающей и стимулирующей политики, выбора пространственных приоритетов развития и согласования интересов части и целого, то есть региона и Федерации;

4) региональные диспропорции, особенно в некоторых устойчивых районах, снижаются. Институты распределения денег работают так, что повышение зарплат бюджетников и рост объема социальных выплат попутно приводит к выравниванию социальных условий МО «Васильевский»;

5) целевые и государственные программы выполнены, что позволяет утверждать об обеспечении результативности управления районом, а также проведении запланированных работ по реконструкции инфраструктуры.

В заключении хотелось бы отметить, что несмотря на проведённую работу, основные тенденции регионального развития и их роль в обеспечении общественно-социального развития, а также комплексное исследование широкого круга данных проблем, связанных с доступным и качественным удовлетворением потребностей населения регионов на основе рыночных механизмов региональной конъюнктуры до сих пор не получили достаточного развития. Однако практика обеспечения социально-экономического развития регионов может помочь в совершенствовании данного процесса.

Список использованной литературы

1. Европейская Хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466

2. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ), ст. 132

3. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» "Собрание законодательства РФ", 05.05.2008, N 18, ст. 2003

4. Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 05.11.2007, N 45, ст. 5462

5. Указ Президента от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5011

6. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

7. ФЗ от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 02.12.1996, N 49, ст. 5497

8. Федеральное Законодательство от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, с изменениями и дополнениями от 22 апреля 1996 г.; 26 ноября 1996 г.; 17 марта 1997 г. (СФКЗ и ФЗ, Вып. 5(41))

9. Закон РФ от 22.10.1992 N 3703-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"

10. Закон от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.07.1991, N 29, ст. 1010

11. Закон СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"

12. Комментарии к Конституции Российской Федерации. Издание номер 2, доподненное и // Отв.ред. Л.А.Окуньков. - М.: Изд-во “БЕК”, 2010.

13. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Бархатова Е.Ю. – М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», - 2007. – 80 с.

14. Комментарии к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”/Отв.ред. Ю.А.Тихомиров. - М.: Издат. группа ИНФРА - Норма, - 2007

15. Комментарий к гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О.Н.Садиков. – М.: Юристъ - 2007. – 448 с

16. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития

17. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., Министерство регионального развития Российской Федерации, 2007. С.23-25.

18. Газета «Муниципальный вестник округа №8» зарегистрирована Северно-Западным Окружным Межрегиональным территориальным управлением Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Свидетельство о регистрации: ПИ №2-6219 от 25.10.2002// Выпуск от 29.07.2010.

19. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления.– Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2006. – 448 c.

20. Кирсанов С.А., Мирзалиев М.Н., Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальный менеджмент: Учеб.пособие. – СПб.: СПбИГО, ООО «Книжный дом», 2006. – 14,0 п.л./3,0 п.л.

21. Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Инновационные технологии предоставления муниципальных услуг // Практика муниципального управления. – №5. – 2007 г. – С.26-31. – 0,7 п.л. / 0,2 п.л.

22. Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007. – С.104-120. – 1,1 п.л./ 0,3 п.л

23. Кузьмина В. М. Муниципальное право России. /Учебно-методический комплекс. Кафедра конституционного и муниципального права РУДН/ Москва - 2010

24. Морозова Т.Г., Победина М.П., Поляк Г.Ю. и др.; под ред.проф. Морозовой Т.Г. / Региональная экономика: учеб.пособие для вузов.- М:., 2006 с. 263

25. Сергиенко А.М. Бюджеты муниципальных образований Санкт-Петербурга в условиях реформы местного самоуправления / Колл. авторов; Под ред. проф. Н.Г. Ивановой и проф. М.И. Поповой. – Спб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2006. – 15,0п.л./0,3п.л.

26. Сергиенко А.М. Государственная «вертикаль власти» и право граждан на местное самоуправление // Управленческое консультирование. – №3. – 2006. – С.172-176. – 0,3 п.л.

27. Сергиенко А.М. Муниципальная реформа в правовом поле города федерального значения – Санкт-Петербурга (вопросы регионального законотворчества) // Управленческое консультирование. – №3. – 2006г. – С.67-11. – 0,7п.л

28. Сергиенко А.М. Понимание правовой природы вопросов местного значения как первый шаг на пути их решения // КОДЕКС-info. – 2006. – Июль-август. – С.6-13. – 2,1 п.л.

29. Сергиенко А.М. Участие органов местного самоуправления в производстве общественных благ на муниципальном уровне: экономические и правовые аспекты // Ученые записки юридического факультета. – Вып. 12(22). – С.177-184. – 0,5 п.л.

30. Сергиенко А.М., Мирзалиев М.Н. Актуальные аспекты законотворческого процесса в городе федерального значения в условиях муниципальной реформы // Гуманитарные науки и гуманитарное образование: Сборник статей, Вып. 4 / Ред.и сост. И.П. Вишнякова-Вишневецкая. – СПб.: ООО «Книжный дом», СПбИГО, 2006. – С.182-187. – 0,4 п.л./0,2 п.л.

31. Сергиенко А.М., Муру Р.Н. Вопросы местного значения // Управленческое консультирование. – №1. – 2007 г. – 1,0 п.л. /0,5 п.л.

32. Сидоров М.К.. Социально-политическая география и регионалистика России.. - Москва: ИНФРА-М, - 2006.

33. Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008. Данные за 11 мес. 2007 г.

34. Фетисова Г.В., Никифоров П.В. Характеристика систем стратегического планирования социально-экономического развития региона // Актуальные проблемы современной науки: Сборник статей 5-й международной конференции молодых ученых и студентов. – Самара, 2006. – 0,4 п.л. / 0,2 п.л.

35. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm

36. http://lawru.info/base55/part2/d55ru2498.htm

37. http://www.gov.spb.ru/law

38. http://msmov.spb.ru/

39. http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=%2040296

40. http://ru.wikipedia.org/wiki/Обсуждение:Купчино_(округ_Санкт-Петербурга)

Приложение 1

Социальные основы функционирования МСУ в России

Приложение 2

Правовое основание существования МСУ в России

Приложение 3

Характеристика жилищно-коммунального хозяйства представлена в таблице:

Показатели		Ед-ца измерения	2008 год отчет		2009 год отчет		2010 год оценка		2011 год прогноз
Общее число жилых зданий		ед.		794		797		806		806
тыс.кв.м общей площади		5618,8		5637,4		5649,9		5649,9
в том числе:
государственного фонда		ед.		380		32		13		6
тыс.кв.м общей площади		1958,6		181,47		20,26		5,57
Дома, переданные ТСЖ и УК		ед.		414		765		793		800
тыс.кв.м общей площади		3660,1		5455,9		5629,7		5644,4
Общее число квартир		ед.		104520		104252		104354		104354
тыс.кв.м общей площади		5410,1		5364,2		5422, 9		5422,9
в том числе:
в домах государственного фонда		ед.		39896		2838		130		72
тыс.кв.м общей площади		2143,3		112,9		18,57		4,37
В домах, переданных ТСЖ и УК		ед.		64624		101414		104224		104282
тыс.кв.м общей площади		3266,8		5251,2		5404,3		5418,5
Из общего числа квартир - число коммунальных квартир		ед.		7958		7967		7435		7435
тыс.кв.м общей площади		521,8		522,4		467,4		467,4
Ввод в эксплуатацию жилых домов за счет всех источников финансирования (новое строительство)		квартир		2372		3971,0		2949,0		2368,0
тыс.кв.м общей площади		150,5		234,3		171,2		154,2
из него:
за счет собственных средств инвесторов		квартир		2372		3971,0		2949,0		2368,0
тыс.кв.м общей площади		150,5		234,3		171,2		154,2
		квартир
Ввод в эксплуатацию реконструируемых жилых домов за счет всех источников финансирования		квартир
Капитальный ремонт и реконструкция жилищного фонда
за счет собственных средств предприятий, организаций и инвесторов
		тыс.руб.
за счет средств бюджета		тыс.руб.		558707,2		373471,4		15329,7		106269,5
Капитальный ремонт дорог		тыс.кв.м
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
Текущий ремонт дорог:
За счет средств бюджета администрации		тыс.кв.м		60,1		-		-		-
Ремонт инженерных сетей
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
Ремонт водопроводных сетей		п.м
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
Ремонт канализационных сетей		п.м
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
За счет средств ГУ «Центр комплексного благоустройства»	тыс.кв.м		335,6		201,6		6,4		77,7
	млн.руб.		504,8		272,03		24,9		93,2

Приложение 4

Расположение МО «Васильевский»

Граница МО Васильевский проходит: от продолжения Среднего проспекта В.О.по оси реки Малой Невы до реки Смоленки, далее по оси реки Смоленки до Наличного моста, далее по оси Наличной улицы до улицы Беринга, далее по оси улицы Беринга до Малого проспекта ВО, далее по оси 24-й - 25-й линии В.О. до Среднего проспекта В.О., далее по оси Среднего проспекта В.О. и ее продолжению до оси реки Малой Невы

Европейская Хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36

Кузьмина В. М. Муниципальное право России. /Учебно-методический комплекс. Кафедра конституционного и муниципального права РУДН/ Москва - 2010

Фетисова Г.В., Никифоров П.В. Характеристика систем стратегического планирования социально-экономического развития региона // Актуальные проблемы современной науки: Сборник статей 5-й международной конференции молодых ученых и студентов. – Самара, 2006. – 0,4 п.л. / 0,2 п.л.

Закон СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"

Закон РФ от 22.10.1992 N 3703-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"

Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ), ст. 132

ФЗ № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Европейская Хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466

Федеральное Законодательство от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, статья 3506

Закон от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.07.1991, N 29, ст. 1010

ФЗ от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 02.12.1996, N 49, ст. 5497

Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 05.11.2007, N 45, ст. 5462

Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607«Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» "Собрание законодательства РФ", 05.05.2008, N 18, ст. 2003

Указ Президента от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5011

Региональная экономика: учеб.пособие для вузов/ Т.Г.Морозова, М.П. Победина, Г.Ю. Поляк и др.; под ред.проф. Т.Г. Морозовой.- М., 2006 с. 263

Муниципальное право России. Учебник 2-е издание / Под ред. Чеботарева Г.Н. – М.: Юристъ, - 2007. - С. 150

Там же. - С. 272

Закон Санкт-Петербурга № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» . Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 23 сентября 2009 года

Http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=%2040296

Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm

Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития

Http://www.gov.spb.ru/law

Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., Министерство регионального развития Российской Федерации, 2007. С.23-25.

Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008. Данные за 11 мес. 2007 г.

ФЗ № 131от 28.10.2003 «Об общих принципах осуществления местного самоуправления в РФ», глава 5

Объектом изучения выступает мэрия города Ярославля. Предмет изучения организационная структура мэрии города Ярославля. Тип муниципального образования Предопределяет перечень вопросов местного значения из которого складываются полномочия администрации

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
8386.		Компетенция местной администрации	12.82 KB
	Наиболее детально компетенция местной администрации регулируется специальными внутренними положениями об этих органах утверждаемые затем главной местной администрации. Например департамент строительства и архитектуры администрации г. Департамент финансов Администрации г.
1924.		Анализ и формирование организационных структур	294.75 KB
	Структурный подход к организации позволяет упорядочить задачи, распределить роли, полномочия и ответственность. Структурированность является свойством любой системы. Элементы системы образуют целое благодаря связям. Структура есть результат процесса организации, итог движения, упорядочение элементов конкретной системы. Структура и система тесно связаны, но отождествлять их нельзя. Структура характеризует конкретную систему со стороны ее строения,
17656.		Анализ организационных структур управления предприятия	26.23 KB
	Общая характеристика организации Объектом исследования послужила деятельность и корпоративная культура юридической фирмы ФАРГО. Основные направления деятельности юридической фирмы ФАРГО: В сфере земельных отношений недвижимости инвестиций: - согласование и узаконение самовольно возведенных объектов недвижимости зданий сооружений строений с нарушением установленного действующим законодательством порядка; - согласование и узаконение перепланировки и или капитальных ремонтов жилых и нежилых объектов недвижимости; - согласование и...
9230.		ОСНОВНЫЕ ТИПЫ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ	7.86 KB
	Структура управления состоит из элементов и их связей. Элементы – это органы управления их подразделения и отдельные работники. Органы управления – это группа работников объединенных для выполнения определенных управленческих функций с соответствующим разделением труда между ними.
2123.		ПРОЕКТИРОВАНИЕ ЛИНЕЙНЫХ СООРУЖЕНИЙ НА МАГИСТРАЛЬНОЙ, ЗОНОВОЙ И МЕСТНОЙ СЕТЯХ	18.48 KB
	Линейные сооружения наиболее дорогая и громоздкая часть системы электропроводной связи. Затраты на линейные сооружения достигают 50 70 общих капиталовложений на сооружения связи. Поэтому при проектировании линий связи особое внимание должно быть обращено на уменьшение удельного веса расходов по строительству и эксплуатации линии так как это имеет существенное экономическое значение. Требования и нормы предъявляемые к линиям связи вытекают из принципа построения ВУСС и генеральной схемы развития связи страны.
12255.		Анализ организационных коммуникаций на примере деятельности российских фирм	101.05 KB
	Так образом эффективные коммуникации являются обязательным условием эффективной работы любой организации. Соответственно грамотное управление персоналом тесно связано с эффективностью коммуникационных процессов в организации. Целью работы является разработка рекомендаций по совершенствованию коммуникаций в условиях организации на основании проведённого анализа формирования организационных коммуникаций и путей их совершенствования. Организационная коммуникация это процесс с помощью которого руководители развивают систему представления...
1137.		Использование различных организационных форм при обучении математике в 3 классе	110.18 KB
	Цель исследования: изучение возможности осуществления фронтальной индивидуальной и групповой форм работы на уроках математики в начальных классах и выявление их влияния на развитие личности ребёнка на усвоение им математических знаний и умений на классный коллектив в целом. Структура и объём дипломной работы. Общий объём работы 62 страниц. Очевидно что для классификации различных форм работы на уроке понимания их сущности разработки способов их организации и осуществления использования рационального сочетания фронтальной групповой и...
5343.		Преграды и пути реализации организационных и индивидуальных целей и рекомендации по преодолению преград	30.85 KB
	Типы организационных и индивидуальных целей. Установление и согласование целей. Преграды и пути реализации организационных и индивидуальных целей и рекомендации по преодолению преград. Актуальность выбранной темы определяется необходимостью рассмотрения теоретических основ организационных и индивидуальных целей а также для разработки практических рекомендаций для путей реализации организационной структуры управления...
11518.		Разработка методологических, организационных и методических основ диагностики спортивных способностей на примере легкой атлетики	1.26 MB
	Подведены итоги изучения внутри и межгрупповой изменчивости признаков дерматоглифики области в которой накоплены огромные материалы представляющие выдающийся интерес для этнической антропологии антропогенеза судебной медицины и других областей знания...
10547.		Організаційних структур	198.97 KB
	Лінійнофункціональний організація Основні види традиційних організаційних структур Традиційні форми управління орієнтують на рівномірний поступальний розвиток всіх елементів виробництва і досягнення загальних цілей що випливають із призначення тієї чи іншої виробничої ланки і вирішуваних нею задач. У теорії менеджменту нараховується більше 10 основних типів структур управління але всі їх можна звести до різних модифікацій лінійних функціональних і змішаних лінійнофункціональна секційна й ін. Суть лінійного управління в тому що на чолі...